《维正之供》是一本由周健著作，北京师范大学出版社出版的平装图书，本书定价：88.00元，页数：448，特精心从网络上整理的一些读者的读后感，希望对大家能有帮助。
《维正之供》精选点评：
●在清代高度中央集权的财政管理制度之下，各级地方政府普遍存在经费不足问题，通常需要通过漕粮浮收等陋规解决日常行政经费来源的问题，由此引发了浮费膨胀以及税负不均等问题。极高的成本再加上运道日益难行，到19世纪前中期，漕运制度愈发难以为继。这一时期另一个重要变化则是田赋在财政结构中的重要性开始下降，厘金、洋税等新式税收的比重日渐增加，这就为长期处于重赋状态并刚刚经历了太平天国战乱的江南地区实行减赋创造了条件。在此背景下，江苏与湖北等地相继对漕务进行了一系列改革，试图通过钱漕新章、改行海运、漕粮折银以及商运采买等办法降低漕运成本，并以盈余作为地方政府经费，也因此被作者视为第二次耗羡归公改革。但咸同以来的合理化改革并没有改变清代田赋制度的根本问题，即地籍不清，也由此导致书差包征、田赋缺额等弊端长期存在
●论文汇编难免偏散，也许看过《州县官的银两》等书，新意不足，然亦有现实意义
●扎实精深。问题导向的研究，避免了大而全的“框架式”论述。“额外财政”与“地方财政”的认知颇具启发性，“第二次耗羡归公”的提法也很有开创意义。另外，与前贤更注重征收层面的研究相比，本书对分配与管理层面的关注有极大推动之功。
●这个时势下看，只见满纸写着韭菜被割，赵家分赃。撇开时势，受启发处颇多。
●总的来说还是有点散，尤其是漕运占的太多（漕运完全可以独立成一个主题）。不过作者考据还是颇为详细的，处处可见低技术下官僚国家无解的财税不足与民众困苦并行现象。
●周健老师明年出书
●主要还是讨论漕粮的问题
●对这领域了解太少，只是之前刚好读了岩井的著作，就想顺着啃啃。思路上可以看到不少地方本自岩井等人的研究，但同时又将议论延伸到田赋的支出结构，因而更便于理解州县的处境。又，虽以论文集故，体系感不太明显，但各章之间还是颇有可以互参的内容。如第七章谈江苏的钱漕改章，话及盈余缩减一事，实与第九章主题央地财政关系失衡有关。
●其中五章之前读过论文版
●提前锁定年度最佳
《维正之供》读后感(一)：细致扎实的清代中后期财政病理研究
表现清代历史的电视剧中（如《康熙王朝》《雍正王朝》《乾隆王朝》系列），往往围绕着反腐主题，而反腐一般又与田赋、漕运脱不开关系。如其副标题“清代田赋与国家财政”，《维正之供》站在今人视角，通过对细节的叙述分析，把清代田赋与国家财政的结构原理进行了科学的呈现。
说实话，《维正之供》是一本有阅读门槛的历史专著。全书正文的十个章节基本都是在前沿史学刊物上发表的长文汇编而成，读者最好能具有一定的基础知识，了解清代政府的组织架构、田赋系统、社会变迁以及南北地理的概况，才能比较顺畅地理清书中所叙内容。《维正之供》行文缜密，有大量数据和表格进行论证，风格有点类似茅海建老师《天朝的崩溃：鸦片战争再研究》。
本书以嘉庆二十五年清查陋规一事开头，展现了复杂的清朝财政格局：理论上财政应归中央，由户部统一调配，但实际上地方政府已经在财政上开始分权；管理层级过繁导致了地方州县遍地陋规，但维持庞大帝国运转又无法离开庞大的官僚系统；所有人都看到了财政机器生锈了，但“陋规不宜轻裁”，拿着扳手也只能高高举起，轻轻放下……更令清代精英头皮发麻的是，陋规问题超出了财政的范畴，上级可以用陋规违法来挟制、恐吓下级，这进一步演变成了官场生态恶化的一部分。
第二章、第三章中，作者以尹继善改革（雍正朝及乾隆初年）为例，复原了18世纪江苏的漕务和19世纪前期（嘉庆、道光朝）江南漕务的积弊。道光时期，河运成本激增，不仅效费比极低，甚至威胁到了江苏等地的经济安全。第四章则阐述了江苏、浙江为何改河运为海运。这不仅是因为太平天国阻断了南北河运，也是因为前述原因，清政府也早就有意改革。但海运也并非完美，作者在第四章末尾对其实际效果做出了中肯批评，海运并未有效减轻民众负担，这是由于官僚集团的注意力和精力都放在中央与省级政府之间的收入分配上，而改善民生最重要的是解决地方州县的基层弊政，这也是嘉庆朝想解决而没有解决的问题。
第五章中，作者离开沿海的江苏、浙江，进入内地的湖北省，深入州县基层，以《湖北全省征收钱粮漕米书目清册》为线索，寻找1857年地丁银制度的实际情况。通过《清册》的数据分析，可知此时的地丁银盈余（约30-40%）比130年前的雍正朝火耗（约10%）增加数倍，而这笔钱基本都是有县级官员支配的，其中近半用于州县余平（可自由支配）。同一年，湖北巡抚胡林翼开启了该省的漕务改革，一方面借轮船招商局实现海运，另一方面进行折征，减轻了仍处于战争状态中的湖北省的负担。作者也指出，清代田赋的根本问题是地籍问题，胡林翼改革仍未解决这一难题。（第六章）
太平天国战争波及南方各省，使得长期积累的财政问题集中爆发。1863年，江苏省改用有弹性的征价制度，试图在钱粮征收中减轻市场波动可能带来的影响（钱漕新章）。新的方式基本得到了地方州县的遵守，他们获取额外盈余的方式变成了币制缺陷（279页）。但由于中央政府对地方的强势干预以及甲午战争之后高额的政府开支（外债、赔款、新政开销等），钱漕盈余也被吸干，地方财政几乎崩溃。（第七章）与此同时，江南地区开始了长期的减赋，以修复战争带来的创伤。（此前江南地区几乎是以6%的耕地提供了20%的田赋）当然，厘金和洋税的作用也是重要的原因，这可以使得清政府不急于通过江南田赋来补充财政收入。这种平衡也是到甲午战争后随着中央财政一起失衡的。（第八章）
甲午战争、庚子国变之后，清政府中央财政开支急剧增加，这些费用分摊到各省身上，也都造成了极大的压力，不仅抽取了地方州县自己支配的平余，还加捐钱漕。清代的货币是银钱复本位制，以钱来征收，以银来解交漕粮，银价涨落时有发生。中央政府试图从钱价平余上赚取财源，但光绪末年银价增长，这种差价造成的盈余消失了，也就没汁水可吸了。况且这种方式对社会来说也是很不健康的，长期下去必然伤害民众利益。此时，清代的货币制度和税收制度仍没有近代化，等到他们想改革的时候，大清已经倒计时了。（第九章）
在本书的最后一章，作者介绍了有清一代一直使用的“自封投柜”制度，就像在快递柜寄快递一样，自己封好上缴。但实际上这种制度却难以执行，交的人费时费力，来回路费餐饮都要钱，可能还会被官吏为难；官吏要挨个登记计算，也是累得不行。所以执行中往往还是由官吏催征。在浙江桐乡等地方，柜子一年只开一次，其他时候都是人工收取。四川等地则是由粮差（有点像包税官）垫付，然后再问民众收取本息。这有点像一线城市里的二房东，自己另外赚一笔。清政府并非认识不到这里的问题，但当时地方州县所持有的地籍册无法直接使用，甚至都不全，而书差用的实征册变成了他们的看家宝贝，所以清政府明知这种分权管理对自己和民众都是不利，却无法改变。梁启超也评价说：“一言以蔽之，曰包征包解而已。”
作者在结语中认为，清代田赋问题的死结是土地清查问题。但晚清改革之时又是多事之秋，稳定压倒一切，不能让社会失序，精英们虽然早有忧虑却一直没能解决根本问题，所有的尝试不过是在外围打转，就像今天的AC米兰，总是在中后场倒脚，却没有人能真正把球踢进球门。
《维正之供》一书或许可以和《马背上的朝廷》连着一起看。乾隆帝说：“予临御五十年，凡举两大事，一曰西师，一曰南巡。”《马背上的朝廷》讲述了1680年到1785年间，清代如何牢牢抓住意识形态领域不动摇，发扬斗争精神，是思想、政治领域的；《维正之供》则是关注经济、政治领域，把1730年到1911年的清代中后期国家财政当做一个病人，在不同时期做了不同的切片病理研究，探寻其衰败过程中的大小因素。
作者笔锋冷峻，以充足的史料和数据分析来推导论点，虽然初看有点枯燥，但慢慢看则觉得有历史研究最纯朴的那种“过瘾”。如后记所说，作者的导师茅海建老师“推崇大道至中、朴实无华”，“用最不讨巧的方法，小心稳当地推进大问题的解决”。此书做到了。在这个许多人都憋着劲炒作噱头、追热点、蹭IP的时代，这样沉稳有力的历史著作自然值得一看。
最后，作为读者，个人还有三点想在书中看到，却未寻到。一是通过国家财政体制的研究，想看到对于清代中后期中央政府与省、州县地方政府之间的关系论述，也就是政治史方面的延伸；二是谈到19世纪前期河运废弛时，主要讲了制度因素，但河工方面的问题却较少提及，比如黄河与运河交汇的清口枢纽是怎样失效的，河工与制度的因素哪个起的作用更大？三是全书比较像文章合集，如果结构上润色一下，对非清代经济史专业的普通读者来说，阅读会更顺畅一些。这三点当然算不上本书的缺点，只是一点个人感想。如果在此文中有理解错、说错的地方，希望其他读者指正。
《维正之供》读后感(二)：财政与仁政
维舟/文
晚清重臣李鸿章晚年曾有一番著名的感慨，自嘲“办了一辈子的事”，大抵只是事急时想办法暂图敷衍一时，“如一间破屋，由裱糊匠东补西贴”而已。在局势尚无太大挑战时，“亦可支吾应付”，但面临“三千年未有之变局”时，终究无法有效应对——说到底，这需要中国脱胎换骨的现代化转型。
这原本说的是政事，但借之以描述清代的国家财政制度，同样丝丝入扣。
与所有农业社会一样，清政府的最主要收入来源是田赋，也因其重要性而被称为“维正之供”。清代田赋制度的兴衰本身，就是中国现代转型的缩影，折射出这个农业文明的各种问题，也最典型地体现出其转型之难。
裱糊匠困境
作为一项制度，田赋最突出的特征是其静态的制度设计：征收标准是根据地亩，与户口、收益并无直接关系。举例说，张三家有两亩田地，税额就根据其土地大小肥瘠折算，至于他投入肥料、人力，又或旱涝，最终造成每年收成起伏，税额都固定不变，也不会因为他子孙添丁而多缴田赋。此即康熙时确定的“滋生人丁，永不加赋”的“仁政”。
这一制度如欲成立，前提是社会变动极小，因为除了新开垦土地，否则田赋的额度是无法增加的。矛盾的是，它本身所提供的制度激励，又加剧了这一困境：既然添子添孙不会导致“加赋”，那么人口增长也就自然随之而来，连穷山深谷也被开辟略尽，要增加田赋正项更难上加难。这在平时尚可，但遇到大灾、战乱等重大变故时，就不免穷于应付。然而，最棘手的还是那种渐进、累积的变迁：人口增加/流动、农业产量提高、物价波动、土地买卖都会不同程度上影响社会生活，然而税制却无法对此作出相应调整。
日本学者岩井茂树曾以“原额主义”来概括明清财政结构的特征：由于固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要，当社会发展、国家机构职能扩大时，新增的财政需求必然被迫在正额之外另谋出路。结果导致：一方面是几乎一成不变的田赋正收，另一方面则是具有很强弹性的额外财政。这种制度安排的命门，就是对重大变故缺乏准备。所谓“事急从权”，有事时所能赖以敷衍过去的，就只有一系列的权宜之计。
这种僵化的财政制度日益落后于现实，势必造成一种“裱糊匠困境”：一个官员要完成上级的任务，明面上的正式制度不足应对，却又不准变更调整，那他就不得不东贴西补，通过亏空、挪移、浮征等各种复杂的非正式经费体系，来保障基本的运作。
学者王业键断言：“地方政府所需经费的80%或90%不得不依靠各种附加税去获得。”
按黄仁宇的说法，这意味着现实运作中出现两个“不可调和的极端：原则上不折不扣地遵从严格的秩序，事实上却是越来越多的对该原则的侵犯”。
可以想见，由于历史变迁的累进效应，越到后面，早先定下的规矩就越难执行。
周健这本《维正之供》所讨论的时段起于雍正中期的1730年，恐怕正是因为此时摊丁入亩、耗羡归公，使原本非正规的经费合法化了，清代田赋制度的基本框架也由此奠定；然而演变到后来，火耗已等同于正项，人们只能重启循环，再度寻找非正式的手段来弥补制度规定与现实之间的落差。就此而言，这一制度设计几乎从一开始就埋下了无法解决的问题。而此后的近两百年，基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史。
本书明确指出了这种脱离现实的定制在变动日剧的时代所带来的种种弊端：大体以1850年为界，清代前后两个阶段所面临的问题是有所不同的：前期的症结是“平衡”，也就是如何协调中央与地方的利益关系，确保政务的正常运行；后期的重心却转向了“效率”，此时国家已陷入内忧外患之中，迫切需要一个更高效、多元、有弹性的财政体系，来应对战乱和各项现代化事业的挑战。
多层级的权力博弈
清代田赋制度在执行中的这种“裱糊匠困境”，有助于我们理解一个悖论：传统王朝财政制度按说是集权的，现实中却不得不保持一定程度的分权；而近代太平军兴后，权力按说已下放到地方督抚，但就国家的财税汲取能力而言，却得到了大大提升。
这是因为，虽然清代的财政管理以高度中央集权为基本原则，但按弗朗西斯·福山在《国家构建》中的界定，其国家行为范围很广（理论上是无限的），在现实中的执行力则受到各种限制；而晚清厘金、关税等一系列财政改革，虽对中央权力有所制约，但地方政府的权力范围却无形中扩大了，其执行力则大大提升。这意味着，晚清的百姓所遭受的横征暴敛很可能更严密、也更无变通之道可以躲避。
这两个时期因为分属古代史和近代史，其差异性在学界一直习以为常，《维正之供》打通了其中的隔阂，发现其中贯穿始终的变迁线索，却似乎反而低估了近代国家能力的增长。因此，他强调，清代的财政管理都受到治理成本与技术的限制，在现实操作中不得不下放权力，依靠地方完成赋税征收。用马寅初的话说，中央拥“集权”之虚名，地方收“滥权”之实惠。
周健则认为，这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部-省-州县等各级政府间的“包征包解”。类似的治理模式，实际上不仅限于财政，社会学家周雪光称之为“行政发包制”，即中央提出目标，由各地结合实际，灵活完成。然而这种非正式的“分权”，并非那种权责明晰的“分权”，因为理论上清代一切收支均属“中央财政”而不应存在“地方财政”，地方既非权利主体，在现实中仍然没有独立的、制度化的权力保障，那么地方各级政府如欲解决自己的经费问题，仍须在灰色地带另找办法。
循着这一思路，我们或许也可以对晚清的现代转型有一个新的认识：中央权力之所以下到地方督抚手中，原因之一是地方在社会动员、制度变革等方面，比朝廷的应对更及时、更灵活，也更有办法开拓潜在的新财源，由此能更好地应对挑战。近代的厘金等一系列新税种和财政变革，大多起于地方，为地方督抚坐大奠定了财政基础。正因为中央与地方之间财权、职能不明，并不存在“国家之事”与“地方之事”的区别，因而原先朝廷有权征用任何地方收入，但局势变化时，地方督抚也可以反过来暗中侵蚀中央权力——乍看情形大变，症结却仍是权责边界模糊。
在帝制时代，君主无须任何理由来为自己分配资源的做法辩护，因为他的决定即是天意。这也意味着，地方各级缺乏正当理由来为自己争取利益；然而它们毕竟又有自己的利益需要维护。由于“利益”是不能公开的，也没有正式渠道可以争取，上级也不会付出激励成本以促成个人利益与组织目标一致，最终反而使得这些博弈更隐蔽化，建立盘根错节的非正式机制来保护法外的既得利益。这实际上鼓励了在现实运作中钻空子、能闹事、傍权势，因为不如此就无法维护自己利益。就像清代漕粮负担，大多落在那些既无权势、又不“滋事”的“安分小民”头上，所谓“收漕一事，原属欺善怕恶”。
这些现象，都表明当时的中国仍非一个现代国家，其分配、交税所依据的与其说是普遍意义的法律秩序，倒不如说是根据不同层级之间复杂的权力博弈。在这一意义上，晚清督抚控制下的“省级财政”的形成，折射出的是中央-地方权力关系的消长。清朝这间“破屋”的倒下，既是由于原先的漏洞单靠“裱糊”已经支撑不下去，也是因为原本支撑它的地基动摇了，而其致命一击，则来自羽翼已丰的地方权力。
现代化的后坐力
在本书的书写中，也隐藏着一个不时可见的倾向：从现代化转型的视角出发，看到传统田赋制度不足以应对现代挑战的种种弊端。但这未能回答一个问题：既然这项制度有这么多显而易见的弊端，当初为何要如此设计？设计出来之后，又为何迟迟不改革，还居然能延续如此之久？
这其中的问题之一，是传统政治体制下组织制度巨大的惰性，每次都是应付了事，求一时之安稳，若非被逼到最后没有办法，是不会痛下决心改革的。然而，问题并不如此简单，因为这一被痛斥为僵化、刻板、一成不变的静态制度设计，当初的目的，正是为了阻止后人做出变更，“永不加赋”四字被奉为清朝祖制，所谓“万世不易之法”。“轻徭薄赋”在中国也一向广受赞誉，各级官绅无不竭力争取减轻、至少是不增加田赋，以宽民力。所谓“仁政”，本身就要留有余地，不能太过严苛。
这种制度设计的出发点，是社会的长治久安和民心顺服，而并不是现代社会中财税制度的效率与专业化；是“仁政”而非“财利”。正如周健在书中也明白指出的，传统中国，完纳田赋是基于王朝国家对编户齐民的人身支配；而税收，其实是个近代西方的概念，指在严格的公法规范下，纳税人同意并自愿上缴的收入。从这一点来说，以“财政”的观点来看待田赋制度，注定会觉得它问题丛生。因为田赋、漕运对传统中国的王朝国家来说，并不是纯粹的经济制度，而是集政治、经济、社会、权力支配等诸多考虑于一身的综合安排。像社会安定这样的目的，甚至远比国家获得稳健的财政保障更为重要。比如，漕运虽然积弊丛生，但罢停漕运却会造成大批水手、船工无以为生，仅此一端就足以阻碍变革。
周雪光曾提出一个基本观点：任何组织都面临着“追求效率和追求长期适应能力”之间的深刻矛盾。也就是说，组织必须提高效率才能适应环境和变化，生存壮大；但它的效率越高，适应性越强，对未来环境变化的适应能力就越差。就此可以说，传统的田赋制度很好地适应了原先长期稳定的社会安排，但也因此，当环境变动时它却难以调整；而近代的财政结构响应了新形势，提升了汲取效率，却损害了社会稳定这一长期目标。
最重要的是，当这样一种国家权力转向扩张性财政而又缺乏权力限制，便催生了一种与民争利的掠夺型政治。如果说原先的“仁政”和“祖制”还能制约各级政府的汲取，那么晚清随着新政的推进，各省普遍开征新的附加税名目，苛捐杂税恶性膨胀，让百姓苦不堪言。如果仅从现代化视角出发，欢呼晚清财政改革的转型奠定了现代化的新基础，那就不免遮蔽了另一个面向：正是在这样的现代财政汲取之下，民众更加无力逃脱不受限制的掠夺。
在晚清剧烈的社会变动下，政治伦理、财政收支、管理模式都面临全面改造，从反动态、反扩张的财政结构转向动态、扩张的结构，意味着中国从一个静态社会转向动态社会。这让中国近代的施政者陷入两难境地：如果不变更现有财政结构，将越来越难以敷衍局面，只能积弊日深；但如果强化财政汲取的效率，又势必违背民众的伦理期待。
最终，形势比人强，近代中国在不缩小国家权力范围的情况下，大大强化了执行效率。这在很大程度上造成了一部分民众对国家权力的失望与疏离。正如黑格尔所言：“当一个社会秩序没有实现它自身的伦理原则时，就等于那些原则的自我灭亡。”
这里的症结在于，中国近代的财政结构在变革时，虽然伴随着“效率”的提升，却并不以“赋权”作为交换。本来，财税制度在现代化过程中，应以纳税人为主体，推动国家各项制度的变革；但在晚清，“纳税人”仍是国家管理的客体与对象。其结果是，国家的财政结构得到优化，而民众却既未得到“仁政”，也未得到“权利”。这可能是中国特有的矛盾现象：在迈向现代化的过程中，一方面原有的赋税制度设计不允许任何变更，结果只能另起炉灶；另一方面，看似激进变革，却又在很大程度上延续了原有的结构特征，“财政”与“仁政”之间的张力与纠结，并未就此终结。
《维正之供》读后感(三)：财政与仁政
晚清重臣李鸿章晚年曾有一番著名的感慨，自嘲“办了一辈子的事”，却从未能“实在放手办理”，大抵只是事急时想办法暂图敷衍一时，“如一间破屋，由裱糊匠东补西贴”而已。只不过这在局势尚无太大挑战时，“即有小小风雨，打成几个窟窿，随时补葺，亦可支吾应付”，但在面临“三千年未有之变局”时，终究左支右绌，无法有效应对——因为说到底，这需要中国完成脱胎换骨的现代化转型。
虽然这说的原本是政事，但借以描述清代的国家财政制度，同样可谓丝丝入扣。像所有农业社会的王朝一样，清政府的最主要收入来源是田赋，也因其重要性而被称为“维正之供”；但问题在于，这是一种固定的土地税，无法因应社会变迁和重大挑战，其结果是人们在现实中不得不采用各种变通的法子来勉强敷衍。尤其到了晚清军兴和洋务运动，各项现代化事业都急需资金，而中央却无法通过加增田赋正项来筹款，在倒逼改革的形势之下又无力因应，这一传统制度也就此走到了尽头。可以说，清代田赋制度的兴衰本身就是中国现代转型的最好缩影，折射出这个农业文明社会中的各种问题，也最典型地体现出其转型之难。
裱糊匠困境
作为一项制度，田赋最突出的特征是其静态的制度设计。因为田赋征收的标准是根据地亩，与户口、收益并无直接关系。举例说，张三家有两亩田地，税额就根据其土地大小肥瘠折算，至于他投入肥料、人力，又或旱涝，最终造成每年收成起伏，税额都固定不变，也不会因为他子孙添丁而多缴田赋，此即康熙时确定的“滋生人丁，永不加赋”的“仁政”。
不难看出，这一制度如欲成立，前提是社会变动极小，因为除了新开垦土地，否则在理论上田赋的额度是无法增加的；矛盾的是，它本身所提供的制度激励，又加剧了这一困境，因为既然添子添孙不会导致“加赋”，那么人口增长也就自然随之而来，连穷山深谷也被开辟略尽，要增加田赋正项更难上加难。这在平日尚可，但遇到大灾、战乱等重大变故时，就不免穷于应付。然而，最棘手的还是那种渐进、累积的变迁：人口增加/流动、农业产量提高、物价波动、土地买卖都会不同程度上影响社会生活，然而此种税制却无法对此作出相应调整。
日本学者岩井茂树曾以“原额主义”来概括明清时代财政结构的特征：由于僵硬而固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要，当社会发展、国家机构职能扩大时，新增的财政需求就必然被迫在正额之外另谋出路。其结果是导致一种双重的现象：一方面是几乎一成不变的田赋正收，另一面则是具有很强弹性的额外财政。这种制度安排的命门就是对重大变故缺乏准备，所谓“事急从权”，有事时所能赖以敷衍过去的，就只有一系列的权宜之计。
简言之，这种僵化的财政制度日益落后于现实状况，势必造成一种“裱糊匠困境”：一个官员既要完成上级的任务，明面上的正式制度不足应对却又不准变更调整，那他就不得不东贴西补，通过亏空、挪移、浮征等各种复杂的非正式经费体系来保障基本的运作。王业键断言：“地方政府所需经费的80%或90%不得不依靠各种附加税去获得。”按黄仁宇的说法，这意味着现实运作中出现两个“不可调和的极端：原则上不折不扣地遵从严格的秩序，而事实上却是越来越多的对该原则的侵犯”。
可以想见，由于历史变迁的累进效应，越到后面，早先定下的规矩就越难执行，就好像小时候合身的衣服，随着身形长大就越来越捉襟见肘。或许也因此，此前王业键的名著《清代田赋刍论》所讨论的时段是1750-1911年间，因为正是从乾隆中期开始，这一问题变得严重起来。周健这本《维正之供》所讨论的时段近似，稍稍提早到雍正中期的1730年，恐怕正是因为此时摊丁入亩、耗羡归公，使原本非正规的经费合法化了，清代田赋制度的基本框架也由此奠定；然而演变到后来，火耗已等同于正项，人们只能重启循环，再度寻找非正式的手段来弥补制度规定与现实之间的落差。就此而言，这一“乌托邦式的制度设计”几乎从一开始就埋下了无法解决的问题，而此后的近两百年基本上就是一部不断补漏洞、直到再也无法补上为止的历史。
对当时这些田赋收入的征收、解送、分配，以及各项非正式制度的“创新”，本书已做了非常详尽扎实的研究，也明确指出了这种脱离现实的定制在一个变动日剧的时代中所带来的种种弊端。不过确切地说，大体以1850年为界，清代前后两个阶段所面临的问题是有所不同的：前期的症结是“平衡”，也就是一个大一统的帝国如何协调中央与地方的利益关系，确保政务的正常运行；后期的重心却转向了“效率”，此时国家已陷入内忧外患之中，迫切需要一个更高效、多元、有弹性的财政体系来应对战乱和各项现代化事业的挑战。
以往对清代田赋制度和国家治理的研究，大多在两个层面展开：一是采取社会史的视角，注重国家与社会之间的关系；二是财政史的旨趣，着眼于中央与地方之间田赋收入分配、财政管理的问题。但如果把视野放宽到清代中晚期长达两百年的尺度，或许也可以体会到，田赋制度的兴衰同样也可说是中国从传统体制向现代转型的晴雨表。
多层级的权力博弈
清代田赋制度在执行中的这种“裱糊匠困境”，有助于我们理解一个看似矛盾的悖论：传统帝制时代的王朝财政制度按说是集权的，但现实中却不得不保持一定程度上的分权；而近代太平军兴，权力按说已下放到地方督抚手中，但就国家的财税汲取能力而言，却得到了大大提升。这是因为，虽然清代的财政管理以高度中央集权为基本原则，但按弗朗西斯·福山在《国家构建》中的界定，其国家行为范围很广（理论上是无限的），在现实中的执行力则受到各种限制；而晚清厘金、关税等一系列财政改革，虽然对中央权力有所制约，但地方政府的权力范围却无形中扩大了，其执行力则大大提升。这意味着，对于晚清的百姓来说，自己所遭受的横征暴敛很可能更严密、也更无变通之道可以躲避。
这两个时期因为分属古代史和近代史，其差异性在学界一直习以为常，《维正之供》打通了其中的隔阂，发现其中贯穿始终的变迁线索，但却似乎反过来低估了近代国家能力的增长。因此，他强调清代的财政管理都受到治理成本与技术的限制，在现实操作中不得不下放权力，依靠地方完成赋税征收。用马寅初的话说，中央拥“集权”之虚名，地方收“滥权”之实惠。周健则认为这一兼有“集中”与“分散”的管理模式是户部-省-州县等各级政府间的“包征包解”。类似的治理模式，实际上不仅限于财政，社会学家周雪光称之为“行政发包制”，即中央提出目标，由各地结合实际，灵活完成。然而这种非正式的“分权”，并非西方那种权责明晰的“分权”，因为理论上清代一切收支均属“中央财政”而不应存在“地方财政”，地方既非权利主体，在现实中仍然没有独立的、制度化的权利保障，那么地方各级政府如欲解决自己的经费问题，仍须在灰色地带另找办法。
循着这一思路，我们或许也可以对晚清的现代转型有一个新的认识：中央权力之所以下到地方督抚手中，原因之一是地方在社会动员、制度变革等方面，比朝廷的应对更及时、更灵活，也更有办法开拓潜在的新财源，由此能更好地应对挑战。近代的厘金等一系列新税种和财政变革，大多起于地方，为地方督抚坐大奠定了财政基础。正因为中央与地方之间财权、职能不明，并不存在“国家之事”与“地方之事”的区别，因而原先朝廷有权征用任何地方收入，但局势变化时，地方督抚也可以反过来暗中侵蚀中央权力——乍看情形大变，症结却仍是双方权责边界模糊。
在帝制时代，君主无须任何理由来为自己分配资源的做法辩护，因为他的决定即是天意。这也意味着地方各级缺乏正当理由来为自己争取利益，因为理论上它们都不应抗拒这一决定；然而它们毕竟又有自己的利益需要维护。由于“利益”是不能公开活动的，也没有正式渠道可以为自己争取，理论上不应存有“私心”，因而上级也不会付出激励成本以促成个人利益与组织目标一致，最终反而使得这些博弈更隐蔽化，建立盘根错节的非正式机制来保护法外的既得利益。这实际上鼓励了在现实运作中，采取种种“弱者的武器”，钻空子、能闹事、傍权势，因为不如此就无法维护自己利益。就像清代漕粮负担，大多落在那些既无权势、又不“滋事”的“安分小民”头上，所谓“收漕一事，原属欺善怕恶”。
这些现象，都表明当时的中国仍非一个现代国家，其分配、交税所依据的与其说是普遍意义的法律秩序，倒不如说是根据不同层级之间复杂的权力博弈。《法国对突尼斯保护权的起源》一书中说，19世纪时的突尼斯在向内陆部落征税时，“越是小的部落越要定期纳税，而大的部落则要政府每年同它们讨价还价甚至动武，才征收到实物或现金”，这反映的是双方权力的对比：“直接税的征收反映了一种封建制度，人民不是按照假定的或真实的收入来纳税，而是相反，根据他们的势力或对抗的能力来决定。”在这一意义上，晚清督抚控制下的“省级财政”的形成，折射出的是中央-地方权力关系的消长。
既然在1911年辛亥革命前夕，中央政府只掌握了国民所得的很小一部分，王业键由此曾质疑“赋税负担不公”导致清王朝灭亡的传统观点，按照他的测算，清代田赋的绝对值虽然到清末有所增加，但因为通货膨胀，民众的负担实际上甚至还减轻了。这一点当然可以有讨论余地，因为正如《农民的道义经济学》所言，农民的检验极可能是“剩下多少”而不是“被拿走多少”；何况晚清各地汲取能力的强化，很可能强化了农民的税负痛苦，而这些多如牛毛苛捐杂税却未必都记入正式文献。然而有一点是确定无疑的：清朝这间“破屋”的倒下，既是由于原先的漏洞单靠“裱糊”已经支撑不下去，也是因为原本支撑它的地基动摇了，而其致命一击，则来自羽翼已丰的地方权力。
现代化的后坐力
对于清代田赋制度的演变，本书已梳理得相当清晰，然而，在其书写中也隐藏着一个不时可见的倾向，那就是从现代化转型的视角出发，看到传统田赋制度不足以应对现代挑战的种种弊端。毫无疑问，这些都是无可回避的事实，何况这种“从后向前看”的视角，也几乎是这一领域普遍存在的。但这未能回答一个问题：既然这项制度有这么多显而易见的弊端，当初为何要如此设计？设计出来之后，又为何迟迟不改革，还居然能延续了如此之久？
当然，这其中的问题之一，是传统政治体制下组织制度巨大的惰性，每次都是应付了事，求一时之安稳，若非被逼到最后没有办法，是不会痛下决心改革的。然而，问题并不仅仅如此简单，因为这一被痛斥为僵化、刻板、一成不变的静态制度设计，当初的目的正是为了旨在阻止后人做出变更，“永不加赋”四字被奉为清朝祖制，所谓“万世不易之法”。“轻徭薄赋”在中国也一向广受赞誉，各级官绅无不竭力争取减轻、至少是不增加田赋，以宽民力。所谓“仁政”，本身就要留有余地，不能太过严苛，因而清代地方官但凡在意民心官声者，无不反对清查田亩。
这种制度设计的出发点，并不是一个现代社会中财税制度的效率与专业化，着意的是社会的长治久安和民心顺服，是“仁政”而非“财利”。正如周健在书中也明白指出的，传统中国社会的语境下，完纳田赋是基于王朝国家对编户齐民的人身支配；而现代财政学定义的“税收”，其实是一个近代西方的概念，指在严格的公法规范下，纳税人同意并自愿上缴的收入。从这一点来说，以“财政”的观点来看待田赋制度，是注定会觉得它问题丛生的。因为田赋、漕运对传统中国的王朝国家来说，并不是纯粹的经济制度，而是集政治、经济、社会、权力支配等诸多考虑于一身的综合安排，像社会安定这样的目的，甚至远比国家获得稳健的财政保障更为重要。漕运虽然积弊丛生，但罢停漕运却会造成大批水手、船工无以为生，仅此一端就足以阻碍变革。
生活在这一社会中的广大农民普遍对国家抱有一种伦理期待。詹姆斯·斯科特在《农民的道义经济学》中曾说：“农民诞生于社会和文化之中。这个社会和文化给予他道德价值的源泉、一组具体的社会关系、一种对他人行为的期待模式以及这一文化中其他人过去如何实现自我目标的认识。”在这样的生活中，人们所期望的是一个对他们的处境予以深切关怀的仁慈家长，但财政制度的现代化，却意味着一个非人格化的国家机器对之采取日益无动于衷的态度。在不断的变动中，不仅长期稳定的社会关系碎片化了，原先的伦理期望也落空了。
周雪光在《社会组织学十讲》中曾提出一个基本观点：任何组织都面临着“追求效率和追求长期适应能力”之间的深刻矛盾。也就是说，组织必须提高效率才能适应环境和变化，生存壮大；但它的效率越高，适应性越强，对未来环境变化的适应能力就越差。就此可以说，传统的田赋制度很好地适应了原先长期稳定的社会安排，达成了自己的效用最大化目标，但也因此，当环境变动时它却难以调整；而近代的财政结构响应了新形势，提升了汲取效率，但却损害了达成社会稳定这一长期目标。
最重要的是，当这样一种国家权力转向扩张性财政而又缺乏权力限制，其结果是催生了一种与民争利的掠夺型政治权力。如果说原先的“仁政”和“祖制”还能制约各级制度的汲取能力，那么晚清随着新政事业的推进，各省普遍开征新的附加税名目，造成近代各种恶性膨胀的苛捐杂税，让百姓陷入苦不堪言的境地。如果仅从现代化视角出发，欢呼晚清财政改革的转型奠定了新基础，那就不免遮蔽了另一个面向：正是在这样的现代财政汲取之下，民众更加无力逃脱不受限制的掠夺，而原先的“仁政”至少还要求施政者自我限制权力扩张的冲动。
在晚清剧烈的社会变动下，政治伦理、财政收支、管理模式都面临全面改造，从反动态、反扩张的财政结构转向动态、扩张的结构，这实际上意味着中国从一个静态社会转向动态社会。这让中国近代的施政者陷入一个始终无法解决的两难境地：如果不变更现有财政结构，将越来越难以敷衍局面，只能积弊日深；但如果强化财政汲取的效率，又势必违背民众的伦理期待。最终当然形势比人强，近代中国在不缩小国家权力范围的情况下，大大强化了执行效率，这在很大程度上造成了一部分民众对国家权力的失望与疏离。正如黑格尔所言：“当一个社会秩序没有实现它自身的伦理原则时，就等于那些原则的自我灭亡。”
这里的症结在于，中国近代的财政结构在变革时，虽然伴随着“效率”的提升，但却并不以“赋权”作为交换。本来一个国家的财税制度在现代化过程中，应以纳税人作为主体，推动国家各项制度的变革，但在中国，“纳税人”仍是国家管理的客体与对象，其结果是国家的财政结构得到优化，而民众却既未得到“仁政”，也未得到“权利”。这可能是一种中国特有的矛盾现象：在这个国家迈向现代化的过程中，一方面是原有的赋税制度设计不允许任何变更，结果只能另起炉灶；另一方面，它看似激进的变革，却又在很大程度上延续了原有的结构特征，“财政”与“仁政”之间的张力与纠结，并未就此终结。
*已刊2019-12-31《经济观察报》书评版 ------------------------------------------------- 勘误：
.227：圻州、圻水：按，湖北无此州县名，应作“蕲州”、“蕲水” p.399：道光末年，御史陈岱霖论总书之弊：同页脚注1“岱”误作“贷”
《维正之供》读后感(四)：【转】周健：重赋之下——清代漕运与江南社会
【编者按】随着唐宋经济重心南移，江南地区成了历史上突出的重赋区。江南重赋对明清国家财政、地方行政，以及区域社会经济、民众生计均有重要而深远之影响。建投读书会第四季“江南经济史”系列第三期，我们邀请到华东师范大学历史学系副教授周健老师，从清代漕运讲起，为我们揭示《重赋之下：清代漕运与江南社会》。
周健，1983年生于浙江萧山，2001年进入南开大学，2012年毕业于北京大学，师从茅海建，获历史学博士，现为华东师范大学历史学系副教授。主要从事中国近代社会经济史的教学与研究，目前关注清代以来的赋税、财政与社会，晚清漕务变革，近代中央与省、州县财政关系等问题。“重赋和漕运，实际上是税收与财政的问题，体现的是国家与社会，政府与民众，中央与地方，政府不同部门、不同层级之间的关系。就好比一刀切下去，它能为我们呈现出社会的某一个剖面。”——周建重赋的形成与概观
财赋甲天下是历史上江南的标签。韩愈说“赋出天下而江南居十九”，天下的赋税十分之九来自江南，虽然有些夸张，但因经济重心南移，唐宋之际江南重赋已初见端倪。
重赋中的“赋”是什么意思？赋在明清的语境里是田赋，类似于土地税或农业税。田赋有的是以实物形式缴纳，比如明代的税粮、漕粮，主要是米、麦、豆。另外一种是以货币形式缴纳，明代“一条鞭法”以后，田赋多用货币的方式缴纳，比如清代的地丁银等。
田赋缴纳总体上是由实物形式向货币形式转变，但漕粮这部分是最晚转化成货币形式的，一直到1911年，江苏和浙江还在海运漕粮，漕运仍以实物形式运作。
在以农业为主的传统社会，田赋是国家财政收入最重要的来源，清代1850年之前，田赋占整个国家财政收入70%以上。另一方面，这也是民众最主要的税赋负担。
注：明初是江南重赋达到顶峰的时期，此图表为前期、中期和后期江南的田亩数和实征税粮数。资料来源：范金民《明清江南重赋问题述论》（1996）。这份表格展示了明前、中、后期田亩数和实征的税粮数，是明代江南重赋的证据。这里的江南八府是指苏州、松江、常州、镇江、应天五个府，以及浙江的杭州、嘉兴、湖州三个府。我们可以看到，江南的田亩数仅占全国的6%，但税收却占全国20%以上，也就是说全国税粮五石中便有一石以上来自江南。江南地区赋额最重的是苏州、松江两个府，田亩数大约占2%，税粮额数却占了12%左右。 当时的税率称为“科则”，即每亩地要缴纳的税粮是多少石，一石大约是140斤。全国平均数据是每亩0.038石，江南的平均数据却高达0.134石，其中最重的是苏州和松江，分别是0.24和0.23石。在江南各府中，赋额最重的是苏、松、常、嘉，然后是镇江、杭州、应天。
注：清代前期的数据，此时税收已经变成银的形式，资料来源：范金民《明清江南重赋问题述论》（1996）。这是清代前期江南区域的数据，此时税收已大量变成银的形式。江南田地占全国的7%左右，税银则占到全国的16.92%，虽然江南地区的税收比其他地区重，但差距并不是非常大。而全国400多万石米粮，70%以上来自江南，其中最主要的是漕粮。可见，实物税收以江南最重。
可以举一个例子，比如说苏州府的大县，一县的漕粮额数最重时可达二三十万石，雍正时期曾把某些县分成两个县，一些县的漕额仍旧十几万石。这和当时的湖北、湖南的漕额差不多，可见当时江南米粮部分的赋额有多重。
为什么会有重赋？
关于重赋原因最流行的说法是怒民附寇，这和元末明初的政治有关。元末朱元璋与苏松的地方势力张士诚作战，打了很久才将此地攻克。因为当地人支持张士诚，所以朱元璋对苏松地方的人不满，于是便把当地富豪的田地籍没，按照私租簿起税。
这里出现了两个概念，一个是租，佃种的人要向地主交租；另外一个是税，即地主向政府缴税。这里租比税要重，所以按照私租薄起税，是加重税则。这是当时最流行的一种说法。
除此之外，还有说法认为由于朱元璋平民出身，对于贪官富豪非常痛恨，他希望建立一个小农社会，所以想要改变当时苏松地区奢侈的风气。
而明清时代的重要人物顾炎武、冯桂芬等人则将江南地区的重赋解释为官田重赋说，因为官田的扩大导致重赋，这是从土地制度和经济层面来解释这个问题，也是当下最具代表性的论说。
什么叫官田重赋？顾炎武的解释是江南重赋逐步形成，是官田不断扩张的过程。
第一个阶段是南宋景定四年（1263）贾似道公田法的开始，他把两浙官民逾限之田买来充公，按照较重的租额收税，增加税额230万石，官田扩张初现端倪。元代又延续了这个过程，官田继续扩张。
第二个阶段是明洪武年间，朱元璋出于打击政敌、抑制豪强、增加财政收入等因素的考虑，继承宋元官田，又大量籍没富民田土，江南官田激增，重赋达到顶峰。宣德年间，应天巡抚周忱核减苏、松二府税粮27.46%、22.2%，允许重则官田折征，折征意味着优惠，重赋得到一定轻减。
第三个阶段是嘉靖年间“均粮”导致官田重赋的普遍化：嘉靖十七年，苏州知府王仪展开“均粮”、“征一”的税粮改革，扒平官、民田科则，实现税粮负担的均等化。“均粮”完成后，官田名目取消，但重赋均摊于全部田地、全体粮户。后来江南各府科则不同，不是因为土地肥沃程度有很大的差别，而是因为某一府原来官田比较多。
第四阶段是清初顺治年间，钱粮考成日益严格，田赋大量积欠。康熙前期，很多人提议核减重赋。17世纪后半期，在战争的背景下，国家财政匮乏，所有的减赋奏请均遭驳回。等到清朝鼎盛的雍正、乾隆时期，江南终于实现了银的部分的核减。同治初年、太平天国战争结束后，经李鸿章、曾国藩、冯桂芬等人筹划，江苏又核减米粮54万余石，占额赋的26.77%，江南重赋至此不再成为问题。
从整体脉络来看，江南赋税在明初洪武时代重赋达到顶峰后便不断核减。
重赋何以成立
重赋自然增加了官民负担，逋欠成为常态。这种情况下，需要考虑相应的措施：第一是减征，即直接核减额赋；第二是蠲免，蠲免是临时性的减征或者缓征，康熙、雍正和乾隆时期经济鼎盛，财政也比较宽裕，因此田赋多有蠲免；第三是折征，比如宣德时期的金花银，又如明代嘉定税粮可折银完纳，松江府可以折成棉布，都是适合本地的变通方式，以获得重赋的轻减。还有就是降低考成标准，考成即按征收税赋的比重按分考核，明中后期完至七分即为上考。清初严格考成，地方官加紧催征田赋，借机打压绅权，“奏销案”便是典型。
雍正二年，苏、松、常三个府“升州析县”，原先一些大县税额太重，可能达到二三十万石，而且人口众多，在此做官压力非常大。为了给官员减负就进行析县，一个县变成两个，以此减轻大县的税额与政务压力。康雍乾三朝履行蠲免，至嘉庆以降则基本停止。道光以降，江南的官员发明了一个新方法，即历年捏报荒歉，以冀税额的蠲缓或蠲免，减少起解的税额。另外，江南的农业事关重赋，为了保证农业生产稳定，中央和地方政府高度重视地方的水利和海塘，兴修水利、修筑海塘。
对于老百姓来说，重赋当然有很多负面作用，但正如很多学者所指出的，它对于区域社会经济也有正面的刺激作用。
它迫使小农改变经营方式，促进商品经济的发展，明中后期以来，“取办于木棉，以花织布，以布贸银，以银籴米，以米兑军运”，促使苏州、松江的棉纺织业以及嘉兴、湖州的丝织业繁荣发展。也就是说，江南民间通过商品生产增加收入，以完纳重赋，可见重赋超出了土地税的范畴。这导致了江南的粮食必须进口，18世纪，江南食用粮多依赖于湖广、四川等省区的输入。1780到1850年代，常年输入江南的粮食达2400至3000万石。
清代江南的漕粮与漕运
重赋的核心部分是漕粮。漕粮是广义的田赋的一部分，但因这一部分米粮的解运非常重要，也极为复杂，由此形成了专门的漕运制度。
漕运是指大一统国家中政治、经济中心分离的局面下，借助水运的方式，跨区域调度粮食，解决京师的供应，充作八旗兵丁甲米、官员俸米以及宫廷食用。明永乐年间起，明朝迁都北京，又把海运取消，河运几乎是漕粮的唯一形式。
漕运由谁来运呢？明初是民运，老百姓不仅要缴税粮，还要将米粮解运到指定的大仓。对老百姓来说，漕粮不仅是赋税负担，更是徭役负担。成化七年后改为长运法，实行军运。运丁至江南各州县水次交兑，增加的成本（耗银、耗米）由老百姓负担，百姓直接向运军交兑，不免遭受勒索。清顺治以降，改为官收官兑，由地方官征收于民，再交兑运丁。
漕运是跨年度的。江南漕粮一般农历十一月左右开征，规定冬兑冬开，十二月过淮渡黄，四月到通州。但实际上这是做不到的，通常延迟数月不等，冬天开始征漕，春天交给旗丁，运到北京、通州时就快到夏天了。漕船往返一趟，将近一年。
不计成本的运作逻辑
漕运最重要的问题在于成本太高，漕粮的运费远远高于米粮本身的价值。围绕“天庾正供”运京，形成了复杂的漕运系统，其运营成本非常庞大。
首先，为挽运漕粮，需要维持仓场、漕运官僚系统，并在各卫所安置旗丁，每年漕运所需耗银耗米，数以百万计。其次，漕船数量庞大，明代1万多条，清中期还有6千多条，这些船要定期维修，十年要大造，花销也大。最后，修治、维护运道（河工），也需要很大一笔开支。而漕运一旦成为王朝运作的一部分，就会形成利益集团、权力格局，成本日渐高攀，经制极难变革。
1801年，户部云南司郎中祁韵士提出，每年有数千条漕船转运北上，漕运的过程花费巨大，从旗丁装兑，沿途盘剥，到通州交到仓场，作为俸饷发放，每一石米大约费银13、14两，是米价的数倍不止。但没人敢轻议停运，因为京师是“四方会归之区”，“兵民商贾群萃而居”，都靠漕米供应。由于京师的粮食问题至关重要，即使漕运要花很多钱，但这个钱仍然得花，因为这是根本大计。
所以我们可以看到，漕运背后是一个不计成本的贡赋逻辑，不管是户部官员还是地方疆吏，他们都是按照这个逻辑思考的。
19世纪60年代，冯桂芬在著名的《校邠庐抗议》里有一篇《折南漕议》，提到南方的漕粮从种植、征收到驳运，要走那么远的路程。但领取漕米的官兵，直接食用者百不得一，多数人是把漕粮换成银钱。冯桂芬认为，既然如此，不如让南方有漕省份解交银两，再用这笔钱在北京、通州、天津等地采购，便会有商人运米过来。此时，已经有很多人在思考漕运的利弊，酝酿根本性的变革。
19世纪中期漕粮河运危机
19世纪前中期，漕运制度已经出现了很多问题。1850年前后，延续明清两代400余年的河运制度基本解体。一方面，河工废弛导致运河通行能力下降，乾隆后期，黄淮运交汇的清口丧失功效，黄河倒灌，运河淤积；1824年洪泽湖高家堰溃决，河运被迫暂停。
另一个更重要的问题是浮费。旗丁兑运时向州县勒索帮费，应付沿途漕仓衙门及卫所规费、挽运开支；“无处不以米为挟制，即无处不以贿为通融“——州县遂浮收勒折，常熟甚至出现近六石的米价折完米一石的极端情况。而且，各户的漕粮负担又是不均等的，江南的大户、绅衿势力庞大，地方官自然不敢多收，就让小户承担极重的税率。
税负不均在19世纪中期发展到极端的状况，税率的两级分化非常严重。当时有两种“制度”，一个称“长短价”，同样交一石米，大、小户享受的折价完全不同，小户折价较高，称长价；大户折价较低，称短价。另一种制度称荒额，就像一个赋税的优惠券，大户才可以获得荒额，以免除相当部分的税额。于是小户纷纷投靠大户，由大户代缴漕粮，因为这样远比直接向政府交漕划算。如此导致的后果，便是大户及其包揽的漕粮越来越多，小户越来越少，税基也就萎缩了，漕粮征收总是不足额。于是，州县常年捏报荒歉，减少起运的漕额，最后就导致了京师仓储不敷支放。
漕粮的浮收也有一些结构性的成因，并不完全因为官吏贪污腐败。清代的财政管理高度中央集权，地方各级政府的法定经费普遍不足。尤其是18世纪人口由1亿多激增至3亿以上，政府的行政成本提高，且物价持续上涨，但法定经费没有相应增加，地方官不得不向百姓浮收。在江南的赋税中，漕粮是最重的，因此漕粮浮收（盈余）是该地区最重要的经制外收入，成为办漕开支与日常行政经费的来源。
漕运本身成本极高，再加上运道难行、浮费膨胀，江南州县实在无力负担，这是漕运制度出现危机的根本原因。
19世纪中期以降的变革
19世纪30年代以后，起运京通的漕粮逐渐减少，实征额的亏缺越来越多。江苏是漕额最重的一省，通过该省的数据，可以清楚地观察到起运漕额的减少。
资料来源：周健《同治初年江苏减赋新探》（2017）漕运牵扯到很多部门。林则徐曾指出，其他政事只要官民相安即可，只有漕务牵涉最多，“粮户输之州县，州县兑之旗丁，而旗丁领运于南，斛交于北，则又有沿途闸坝与通仓经纪操其短长”，每个环节都存在问题，很难通过局部改革解决问题。19世纪40年代起，清政府开始谋求漕务改革，以降低成本。
海运
1846年，户部提出改行海运的方案，因海运成本较低，可将节省经费用于弥补额漕亏缺。1847年，户部自上而下推动江苏漕粮海运。1851年起，江苏的漕运几乎等同于海运。1852年，浙江也开始海运。江苏和浙江是漕粮最重的两个省份，1850年代起，江南进入了漕粮海运的时代。
海运是商运，漕运从此不再依靠运丁。海运比河运便捷得多，通常在农历二月至五月间，分三批就可以把江南的漕粮运完，当然也更省钱。海运是从上海放洋，到天津后再驳运通州。也就是说，所有的海运漕粮都从上海出发。在这个过程中，上海的地位自然就提高了。
改折
前述冯桂芬提出的漕粮折银起解是最彻底的变革，1850年前后户部也曾如此提议。但折银可能导致京师的粮食减少、粮价升高，故无人敢冒此风险。
漕粮折银起解的真正实现，是在太平天国战争期间。1853年，太平军沿长江而下，一路占据扬州、镇江与江宁，运河与长江连接之处皆被切断，漕运被迫停止。运河的梗阻，成为清代漕务变革的重要契机。从那时起，南方的江西、湖南、湖北、安徽，以及北方的河南，都不再起解漕粮，而改以银两解部。
我们可能清楚地知道某项制度的弊端，认为其不能不变，但制度的运作总是具有一定的惯性，不是想变就能变的，需要一个契机来促成。太平天国战争就成了漕务变革的重要契机。
而在漕粮折解之外，1857年起，胡林翼奏准湖北各州县漕粮改折征收，每石折钱4000-6500文不等。各省先后援案，漕粮改折征收“合法化”，成为此后的惯例。
减赋
同治年间的减赋是清代规模最大的一次正额核减。在太平天国战争中，江南损失惨重，最为富庶苏州、常州等地遭受了空前的浩劫，难以再承担重赋。另一方面，战争末期，政府需和太平天国竞争，希望以减赋来收拾民心，速平变乱，以谋善后。
在江苏减赋的筹划过程中，尽管也有恤民生、苏民困之动机，但官员完成额赋的能力，才是首要的考虑。为经征官员减负，成为减赋的重要动因。同治减赋后数十年间，额赋常年虚悬，交仓漕额始终不及减定后的七成。地方官吏仍在“荒歉”二字上做文章，而且战后有了更多的花样。为什么漕粮、田赋如此重要，而赋税最重的江南却可以常年短欠？太平天国期间，各省为筹措军饷，开征厘金，该项在战后成为常设税种。同治年间，江苏每年的厘金收入达到200至300万两，是重要的财源。由于有了新财源，而且征收成本较低，故中央、地方对于厘金更为重视，而对田赋的态度则相对消极。19世纪后半期财政结构的变动，是减赋能够实现的重要原因。
市场化
19世纪50-60年代起，江苏的漕务运作方式转变，民间以货币折纳漕粮，江浙各州县于无锡、金匮等地采买米石，由当地粮行运至上海，海运至津。这是一种相当市场化的运作。
无锡邻近产米区，运河贯穿过境，又在沪宁铁路沿线，安徽、江西，江北、镇江、常州等地之米汇集在此，形成了发达的米市。19世纪80年代，无锡取代苏州，逐渐成为江南最重要的粮食贸易中心。无锡米多价低、米色齐一，易于充作漕粮解兑。清末，江苏州县群向无锡订购，江苏抚藩遂议定锡金商会逐日报告十月、十一月米价，以作江苏漕价之标准。也就是说，江苏的漕粮征价依据市场变动一年一定，是为弹性定价制度。
甲午以后，漕粮与漕运逐渐有名无实，京师的粮食主要通过市场来解决。甲午至戊戌之间，漕粮彻底改折征解已经多次进入中枢的讨论。1901年，清政府一度谕令各省一律停漕，改解银两，旋即仍令江、浙每岁海运漕粮100万石。除此之外，包括两省在内的各省漕粮均折解漕折银，用于外债、赔款、新政等急需支项。国家政治重心转移、财政万分支绌之下，漕粮远离了以本色贡赋支应京仓的定制。
以商运、采买的市场运作而非贡赋的形式供应京师，从根本上消解了漕运的意义。尽管如此，江浙两省的漕运仍延续至1911年。
小结
我们以最简单的表达总结19世纪江南漕务变革所展现的时代语境：
第一、重赋不再是问题了：长期的减免政策与实际上的短欠并存，而新式财源如厘金、洋关税日益重要，清代收入结构、经济结构发生了由农业向工商业的转移。
第二、漕运没那么重要了：京师的供应在相当大的程度上依赖市场，不再以贡赋方式来解决。在财政困境之下，清朝也不再接受不计成本的运作方式，漕折银改用于外债、赔款、新政等开支。
第三、时代不同了：轮船、铁路、官督商办企业、通商口岸、北方的经济发展、海内外市场开拓、市场化的运作……漕运、重赋的变革背后，是不同的时代语境。
《维正之供》读后感(五)：周健谈清代的赋税与财政
田赋在清朝关系国计民生甚巨：它长期占国家财政收入的百分之七十以上，也是民众最主要的赋税负担。田赋联系着皇帝、官僚、绅衿与小民，以其为切入点，可以观察到国家、社会的运转方式及其相互关系。清代的税收与财政制度是怎样制定的，运作过程中又是怎样变通的，财税问题对清朝的衰败乃至覆亡有怎样的关联？华东师范大学历史学系周健副教授最近出版了《维正之供：清代田赋与国家财政（1730—1911）》一书，细致讨论了清代田赋制度、政府财政与国家治理问题。《上海书评》就这些问题请他谈了自己的看法。
采访︱黄晓峰 您的书名很有意思，清代将田赋视为“维正之供”，是否意味着田赋不仅仅是财政经济问题，更是政治问题？ 周健：书名有标题党之嫌。当下的风气，好像没有一个醒目的主标题（通常是四五个字），就没法取书名了。这对于制度史、社会经济史的著作，可不是一件友好的事。用“维正之供”作书名，理由也很简单：它是清人指称田赋时最常用的术语，而且又是四个字。它最基本的意思是“正供”“正项”，即对于政府而言最重要的财源。在绝大多数语境下，“维正之供”四字专属于田赋，因其重要性明显超过其他税项。 “维正之供”原作“惟正之供”，典出《尚书·无逸》：“文王不敢盘于游田，以庶邦惟正之供。……继自今嗣王则其无淫于观，于逸，于游，于田，以万民惟正之供。”“惟正之供”，伪孔传和孔疏解为恭行政事，宋代蔡沈《书集传》以降，始多以常贡正数作解，后者影响较大，与明清政书中的涵义比较接近（经义的不同理解，承牟发松、于薇两位教授指点）。在本书利用最多的清代中后期的档案、政书中，多写作“维正之供”。称田赋为“维正之供”，其涵义我概括为：田赋是国家财政中最重要的部分，其额数是固定的，征解俱有经制。因其为度支所系，关系匪浅，小民应竭力全完，官员应勉力催征，不可使其额缺，致影响国家俸饷之支放、王朝大政之运作。 在传统中国，土地税始终是政府岁入之大宗。有清一代，田赋一直是中央政府的首要财源。在1850年以前，田赋在各税项中占有支配地位，占国家岁入的百分之七十以上。十九世纪中期以降，清朝的财政结构发生显著变化，厘金、洋关税等新财源出现，田赋的重要性明显下降。但据王业键先生估计，直至1908年，田赋仍占清朝岁入的百分之三十五点一，尚居收入栏前列。以上是在中央政府的层面，说的是田赋正项。对于地方各级政府（尤其是州县政府）而言，田赋附加税/盈余始终是最重要的公私经费来源。这也意味着，田赋是民众最主要的赋税负担，可谓当日最重要的“国计民生”。
王业键先生名著Land Taxation in Imperial China, 1750-1911（Harvard University Press,1973）
回到问题，确如您所言，田赋不仅仅是财政经济，它也是政治，联系着更大的问题。可以说，正是这一点吸引我持续关注这一课题。在我的阅读范围内，最强调财政经济的意义的史家，是大家都很熟悉的黄仁宇先生。他认为，明清中国之不能从“数目字上管理”（此语屡屡被望文生义地误读，黄的定义是“以商业组织作为国家基干”，“注重加速交换”），明太祖以来一脉相承的财政税收制度要负相当之责任。他以个人之经验向后学建议，研究明清以来的历史，可以从财政税收问题打开出路。 确如他所言，研究财政税收势必牵涉国家与社会的整体架构。比如探讨国家的岁入岁出、军费之筹措、户部之职掌则涉及上层机构，描述民众的土地占有、赋税负担及承应赋税之组织则涉及下层机构，而关注州县政府对于人户、田土之控制、赋税在各级政府间的分配则涉及各层之间的制度联系与管理方式。也就是说，财政税收绝不只是专门的经济制度，它是一个广泛联系的动态体系。由此来切入，或可展现国家与社会的运转方式，丰富我们对于明清、近代的基本认识。 但其实我们对于赋税财政的政治意义一向多有强调，常常将其视为王朝政治盛衰或重大事件爆发的背景或原因，习惯于在税收与政治之间建立过于简单、未必经得起推敲的联系，比如赋税繁重、民不聊生永远是政权覆亡的首要原因。似乎不提炼出类似的重要意义，赋税财政就不是值得关注的课题。在这种倾向下，我们对于税收制度的内在结构及其演进脉络的理解与把握反倒是欠缺的。因此，我觉得对于相关研究者来说，有两重相互联系的挑战，一方面需要从最关键的技术细节入手，真正读懂赋税财政制度，但同时又不能仅将其作为专门史来研究，而应将赋税财政问题合理地定位于大历史的叙述中。 非专业读者可能未必了解，清代田赋制度究竟是怎样一种制度，可否对其基本情况做一介绍？ 周健：清代田赋与财政的基本结构确立于十八世纪前期的雍正年间。从明代中后期的“一条鞭法”改革开始，赋役财政的变革趋势是走向“现代田赋制度”（梁方仲先生语）。其特征可以概括为：政府的财政成为可预算的，以银为会计单位，并通过定额的税收向民众征收。这一趋势存在反复，至雍正年间的“摊丁入地”与“耗羡归公”才大体确定下来。这套田赋与财政制度的基本特征，一是税制的简单化，二是财政管理的高度中央集权，其利弊都十分明显。 关于税制，“摊丁入地”后，民众的赋役负担已经合并、简化为只依据土地所有缴纳田赋。田赋的征税标准是“地产”，由田地面积与几乎固定的“科则”（税率）来确定税额，以户为单位进行征收。这是一种最简陋的土地税形式，它的缺陷在于无法对土地收益的提高、物价的增长做出调整。 在此税制下，田赋收入增长的惟一动力是纳税地亩的扩大。但问题在于，清朝从未进行全国性的土地清丈，只是以明万历年间的土地数据为基准略作调整。自十八世纪中叶纳税地亩面积恢复万历原额之后，出于观念、财力及利益等方面的考量，各级官员都以维持既有的地亩与田赋原额为行事原则。1890年前后，清朝登记在册的纳税地亩是九点一二亿亩，而实际耕地据估计为十二点四亿亩。土地登记的大量缺漏成为清代田赋管理中最大的缺陷，这从根本上限制了田赋的增长。在清季财政支绌、筹款维艰之际，中央政府始终无法加增田赋正项，地丁银实征不过三千余万两，甚至不及1850年以前的水准，最根本的原因便在于地籍不清。但当日国家处多事之秋，各省督抚绝不敢冒社会失序的风险，推行全国性的土地丈量。 与之相关的奇怪现象是，州县官普遍是在田产、粮户难以稽察的情况下征收田赋。地方官并不直接掌握征税必需的地籍、户籍信息，但他们又必须完成所属州县的赋税额数，否则考成难以过关，会受到相应的处罚。于是，他们便依赖各种中介群体来完成征税任务，其中最常见的是各类书吏与差役。也就是说，州县官将本应亲自主导的征税一事不同程度地外包于书差，由后者负责向各户催征，完成州县应解之税额。这种“包征包解”的模式，为当日田赋征纳之常态。 再来看田赋的征价与民众的负担。前面讲到，自十八世纪中期起，除边疆省区的开发外，田赋与地亩的额数是相对固定的。但在物价的长期上涨、政府开支增加的背景下，这样固定化的税额实际上不可能持续。因此，老百姓的实际负担，是田赋税额乘以征价。打个比方，你本年下忙应纳的税额是一两（一年分上、下忙两个纳税期），而这一两又须按照1.2两或者折钱两千文来完纳，这才是真正的税率。此外，完纳之时，经征书差的规费也是必不可少的，常见的有纸笔费、跑腿费等。 在绝大多数情况下，对田赋负担最具决定意义的是征价。征价的决定权理论上在中央政府，清代最重要的一次全国性征价调整是雍乾之际的“耗羡归公”。耗羡（以银的倾熔损耗为名义的附加税）的合法化，意味着各省的田赋征价从每两征收一两增至1.05-1.16两（即正项一两，附征耗羡0.05-0.16两）。但在这以后，中央政府长期未调整征价，地方政府的养廉银与公费（即耗羡最重要的支项）早已不敷支用，各地遂形成符合各自情况的征价惯例。比如我发现，1850年前后，湖北省各州县田赋的平均征价为每两1.506两，超过法定征价1.1两的百分之三十五点七，这些官民默许的相沿成例并不被视作浮收。直到十九世纪五六十年代，东南及长江流域各省督抚出于筹饷、善后的考虑，调整了早已不合时宜的定章，提高了漕粮、地丁征价，我把这次田赋改章称为“第二次耗羡归公”。至二十世纪初年，各省为筹措庚子赔款、新政经费，普遍加征田赋附加税，这是清代第三次全国性的田赋征价调整。 尽管田赋征价从十八世纪至二十世纪一路上涨，但考虑到物价的因素，实际负担并不呈同比例的增加。我们能从清代文献重读到很多类似“民困不堪”的记载，然对比同时期的日本、欧洲，或者此后的北洋、南京政府时期，清代的田赋负担并没有那么沉重，未对民众生活构成严重的威胁。据王业键先生估算，即使在清朝最后的二十五年中，多数省份的实际田赋负担仅占土地产值的百分之二到百分之四，仅苏州、上海附近地区稍高，占到百分之八到百分之十。他的重要结论是，清末的赋税负担并非王朝覆亡的主要原因。
王业键先生（感谢黎志刚教授提供照片）
但有两点需要补充。第一、田赋负担轻重与负担公平问题联系在一起。清中后期不存在制度上的优免权，但绅衿大户常常凭借身份地位获得更低的田赋征价，甚至得到税额的额外豁免（常通过捏报田亩荒歉的形式）。大户的负担以多种方式转嫁至小户，小户田赋负担沉重的背后，是负担的严重不均。第二、在某些特定时期，因为货币、物价等因素的综合影响，民众的收入明显减少，而田赋负担则因此加重，以致抗粮事件频发，比如十九世纪四十年代以及清末最后几年。 如果抛开田赋，制度似乎是本书最重要的关键词，这对于研究清代财政、经济问题有怎样的启发作用？ 周健：《维正之供》这本书常被定义为经济史或财政史，这当然没问题，但我自己觉得这归根到底是一项制度史研究，或者说是从制度史的角度来讨论财政、经济问题。 和国史中的其他制度一样，我们研究清代的赋税财政时，都会注意到制度的两重性问题（更准确说是多重结构），纸面上的定章是一回事，官吏军民的实践可能是另一回事。整体而言，在广土众民的集权国家统一推行某项制度，势必会有各种因地制宜的变通。可以说，没有不经历“地方化”而能落地的制度。更不必说，随着时间的推移，定章本身的僵化与不合理之处便会日益凸显。这些可以解释各地制度实践中的溢出、脱序与变异。 对于这些不同于定章的惯例、“积弊”，先行研究已经指出了它们的重要性，颇具启发性。王业键先生用的是正式与非正式制度（formal and informal system），他尤其肯定后者的意义。岩井茂树教授用的是“正额财政”与“正额外财政”，并以“原额主义”来解释后者的存在。
《中国近世财政史研究》（京都大学学术出版社，2004年）
但要真正了解非正式、额外的部分，其难处在于：田赋的实际收支不见于任何正式的“预决算报告”。我的工作之一，是利用地方政府在田赋征解过程中形成的账簿、“指导手册”（这可能是最接近制度实态的文字记录），尽可能地勾勒田赋的实际收支与管理方式。由此我们了解到，在额外财政最为膨胀的十九世纪四五十年代，田赋盈余的大体规模如何，又如何在地方各级政府间分配。如果把这一切面放在“耗羡归公”以来的制度脉络中，我们可以观察到，十八世纪后期以来，额外财政体系是如何在社会经济、财政结构、吏治风习等因素的交互作用中再次出现并全面扩张的。制度的两重性自然是常态，社会科学的研究常做各种总结归纳，而史学的工作则需将其定位于某一时期，并展现变迁的过程。 另一方面，如果回到具体的场景，定章与实践也不能简单地二分，两者在纠缠互动中共同构成制度的内涵。举例来说，清代田赋征纳的定制是自封投柜，即粮户亲身赴县，将应纳钱粮投入县衙的银柜之中。这一制度存在技术、效率方面的缺陷，在征收中作用有限。地方官须借助其他征收方式，作为自封投柜的替代或补充。最常见的是依赖书差等代理人包征，伴之以带有强制色彩的下乡催征，另一种变通是在各乡设置“乡柜”征收。 作为定章的自封投柜并非最重要，但它依然普遍存在，且对其他征收方式起到制约与规范的作用。比如革除各种包征、恢复自封投柜每每成为贤宦传中最具典型性的事功。但这也正说明，多数州县官更倾向于书差包征。这是由于，州县官并不掌握主导征收所必需的地籍、户籍信息，官方的户籍钱粮册难以作为征收的依据。而将田赋征解交由书差包办，不但可以相对高效地完成赋额，免去考成的压力，又可以固定地分润盈余。因此，无论从能力抑或动力来看，书差包征都是州县官的合理选择。是故，很少有地方官愿意冒险去变革包征制，这一点甚至被写入官箴书，作为经验之谈。为了钱粮不误奏销，地方官甚至放任、鼓励粮差揭征（即提前代完民户钱粮，再下乡催征），尽管这扰民甚重，最为时人诟病。 只有明白了制度下的“人”何以如此选择，揭示这些行为背后的逻辑，我们才可能对制度有更为深入的理解，而定章与实践的区分也许就没有那么重要了。从这一层上说，近年刘志伟教授等提出的“从人的行为出发的制度史”“自下而上的制度史”都是极富启发意义的提示。 但要去理解制度中的人的选择，揭示其行为背后的结构，从来不是容易的事，对于古人和今人都是如此。我们考察历史中的制度，依据的大多是时人的观察与感受。然而，这些言论大多平平无奇，不过人云亦云，常见的是从道德正确的立场进行批判或赞扬，其中不乏“表态”的意味。但在赋税财政这样的领域，道德正确与制度运作之间，常常存在不小的分歧。如果轻易地和这些响亮的声音保持一致，可能会阻碍我们对于制度原理的理解。毕竟把简单明快的批判作为结论是容易的（本书中自然也不乏这样的问题），反正那些被批判的官员与政府也无法回应。真正的挑战是去捕捉少数洞见者的声音，他们可能是务实的，警觉的，怀疑的，无奈的。我常常觉得，如果能够利用不同角度的记载，真实地呈现各方的难处与制度的困境，我们对于制度运作何以不得不如是，也许就有了足够的理解之同情。 您在书中提到清代财税制度的两条红线：“永不加赋”以及不计成本供应京师的漕运，这两条红线对于制度的运行会产生怎样的影响？ 周健：“永不加赋”常被视作清朝的祖宗家法，但查阅文献，相关依据应是康熙五十一年的“盛世滋生人丁，永不加赋”。那一道上谕称：“嗣后编审人丁，据康熙五十年征粮丁册，定为常额，其新增者谓之盛世滋生人丁，永不加赋。”摊丁入地以前，赋役负担有地银、丁银两种，其中丁银按照编审的丁数（此时“丁”的实际涵义是纳税单位）派征。故“永不加赋”的本义是不再加征康熙五十年后加增之丁的丁银，使其额数固定在康熙五十年的水平。“永不加赋”之前是有“盛世滋生人丁”这一大限定的。 但这一限定常常被时人遗忘，“永不加赋”成了圣祖以来的家法。尽管如此，有清一代，加赋之事始终存在。一个政府当然无法在数百年间保持固定的税额。雍乾之际的“耗羡归公”便是真正的加赋。四川清初赋额极轻，咸丰军兴后，开始以津贴、捐输为名开征田赋附加税，在原额之上加征若干倍。庚子以降，几乎所有省份都因赔款、新政等事加征田赋附加税，名曰粮捐、亩捐、规复钱价等。“捐”字意为绅民主动的捐输，不同于正项。以各种名目来遮掩加赋之实，足见当日官员对于加赋之顾忌。可见，尽管加赋之事不绝，但“永不加赋”仍有相当的约束力。 关于这条红线的影响，岩井茂树教授的“原额主义”概念是很精彩的讨论。所谓的原额主义，是指对于经济扩张毫无应对的僵硬的正额财政收入，与随着社会发展、国家机构职能扩张而增加的财政需求之间的不整合，这势必导致各种额外的附加征收普遍存在。因此，僵硬的正额财政与具有较强收缩性的额外财政形成互补关系。 我还想强调的是，“加赋”在当日非为含义确定的概念。在本书考察的嘉庆四年清厘漕弊的讨论中，户部和疆吏对于加赋的界定便存在分歧。我们还能看到，在讨论提高税率的财政合理化改革时，有时祭出“加赋”的名号便可中止变革，它成为了因循的借口，比如1820年，出自道光帝圣裁的清查陋规因此遭到疆吏集体抵制。而有时官员又可避开“加赋”的羁绊，务实地推行财政合理化改革。比如雍乾之际、咸同年间，疆吏两次发起并主导了“耗羡归公”式的财政改革。这些差别自然与不同的时代、政风与关键人物的作用有关。我觉得关于清代“永不加赋”的理念与实践，都有进一步讨论的可能与必要。 漕运在本书中占了较大篇章，我想原因主要是，漕务是这一时期田赋问题的焦点，相较于地丁，有关漕务积弊与变革的讨论不时成为大历史的主题。 我们常说的漕运，更准确地说是漕务，包括漕粮的征收、交兑、运输、交仓、支放多个环节，是明清王朝国家的一大政。具体来说，清朝在江浙等有漕八省征收漕粮，由州县交兑世袭军户（旗丁），由其经运河挽运通州，主要作为京城八旗兵丁甲米和官员俸米支放，也有少部分供皇室食用。解运层面的特殊性，使得漕粮与地丁在会计层面成为两种税项，但它们同属按亩征收的田赋。漕粮是田赋的一部分，而且是相当重要的一部分，因为它对京师的粮食供应极为重要。
十八世纪中期苏州胥门与运河（徐扬：姑苏繁华图》）
我把明清时代漕务运作的逻辑定义为不计成本的贡赋逻辑。它的含义是，作为国家最重要的资源之一，供应京师的漕粮，其地位是至高无上的，其运作是不计成本的。漕运的成本，除运输费用外，还包括维持漕运官僚系统、安置运漕旗丁，修造漕船，以及疏濬、维护运河等一系列支出。1801年，户部专管漕务的云南司郎中祁韵士估算，每石漕粮北运的成本是十三、十四两，而当日京师的米价大约是每石一两，甚至略低于江南。很明显，这是极不划算的事，但漕运是不算经济账的，它属于需要集中力量去办的大事。既为国家经久之计，“圣天子固不惜（每岁）数百万帑金”。 但到1850年前后，漕运已不再能以这种方式延续，经历了四百余年来未有的剧烈变革。其原因是漕务浮费空前膨胀，有漕省份不堪负担河运的高成本，同时河工基本失效，运河通行能力显著下降。而战争又于此时降临，太平天国切断了长江与运河，成为漕务变革的重要契机。变革的趋势，一是漕粮的采买海运，二是漕粮的折征折解。 十九世纪五六十年代，漕务已经形成与战前完全不同的新格局：征收方面，各省漕粮普遍折征银钱；解运方面，江西、湖南、湖北、安徽和河南各省改为起解银两，不再起运米石，江苏、浙江漕粮改行海运，仅山东、江北漕粮仍行河运。这些变化都降低了漕运的成本，比如此后成为主流的海运，便远较河运便捷、省费。 但多省漕粮一经折解，以贡赋方式运京的粮食便大为减少。故同治年间，户部不断地要求江广三省（江西、湖北、湖南）规复河运旧制，他们把上述新格局视为战时之权宜。但各省既享受了降低成本的红利，便不再愿意恢复本色征运。最终，江广三省与户部达成妥协，实行折征兼筹采买，以新成立的轮船招商局为关键角色。 我近年阅读盛宣怀的来往函札，发现招商局的重要采办地是安徽合肥的三河镇，那是巢湖边的一个粮食贸易重镇，米价低廉。所谓折征兼筹采买，是指两湖的粮道将漕折银汇给招商局，由后者遣员在三河采购，两省每年各三万石，经巢湖、长江水运至上海，再由招商局的轮船海运天津。这是非常值得注意的新现象，两湖的漕运完全不在本省办理，却以最低廉的成本、最符合市场的逻辑，实现本色米石运京。同样的，额漕较重的江浙州县也较少在本地征收，十九世纪八十年代以来，两省漕粮大多在无锡采买，再运沪海运。清季江苏的漕粮征价甚至以无锡米价为基准，形成历年调整的弹性定价机制。 以上的现象都反映出十九世纪中期以降的变化：各省督抚始终在计算成本，并且深度依赖市场，不再接受每两费银十三、十四两的运作方式，这是漕务运作逻辑的根本性转变。甲午、庚子以降，京师的粮食供应转为主要通过市场来解决，此期中枢曾多次讨论是否彻底停止漕运。但直至1911年，江浙两省仍需每岁海运数十万至百万石漕粮，显示出不计成本的贡赋逻辑仍在一定程度上延续。 但总体而言，此期漕务的市场化趋势是十分明显的，当然我们还需要进一步的研究，使市场化的过程落实到具体的细节。我绝不否认，明清时代的漕务一直存在市场化的调整，但那始终是本色、河运框架内的变通。咸同以降，由于一系列新的因素出现，包括内战的影响，运河的废弛，近代轮船航运业的兴起，东北、直隶等地的农业开发，海内外市场的进一步开拓，漕务运作突破了旧有的框架，以贡赋支应京仓的王朝定制在近代发生了根本性的变革。 田赋管理涉及中央与地方的财政关系，这个问题一直困扰着清政府，通常认为，晚清以来中央权力下移，督抚对于地方财政的主导权是否也扩张了，这是什么原因造成的？ 周健：如您所说，中央与省的关系、督抚权力问题是中国近代史的基本问题之一。从二十世纪三十年代罗尔纲先生讨论清季“兵为将有”问题，中央权力的下移、督抚权重便成为咸同以降近代史最重要的解释，具有长久的学术影响力。咸同以降，督抚权力在领兵筹饷过程中得到扩张，确为显而易见的事实。但需要思考的是，这种扩张的限度在哪里。 督抚权重已经使得中央集权的统治瓦解了吗？督抚真的可以有效地管理省以下各级吗？如果不能很好地回答这样的问题，那么单向度地论证权力内轻外重，势必会有过度想象和推衍。此外，我觉得讨论晚清中央与各省的关系，不仅要区分时期（比如太平天国战争期间和预备立宪时期就很不相同），而且应该落实到非常具体的问题。就财政关系而言，必须从各重要税种的收支与管理入手，奏销额数便是很关键的分析指标。 如果从田赋奏销来看，我们可以清楚地观察到田赋征收额数的显著下滑，这种趋势甚至从十九世纪四十年代就开始了，经太平天国战争后程度更甚。这确实可以说明户部对各省财政管控能力的下降，但这并不能和督抚专权划等号。我在讨论太平天国战争时期江苏的漕粮海运时发现，即便作为主战场的江苏筹饷压力巨大，截留漕粮成为事实上的选项，但保证漕粮的起运额数仍是督抚的重要职责。不仅中枢可以通过人事的升降赏罚来防止疆吏渎职，官员的责任心也促使其对京师仓储负责。比如1857-1859年间，两江总督何桂清着力从关税、厘捐筹饷，以支应江南大营，全力保证漕粮的起运。他在任的三年，是1853年太平军进入江南后直至1900年间江苏起运漕额的最高峰。
光绪年间的漕粮海运：轮船招商局丰顺号航行图
光绪年间的漕粮海运：轮船招商局上海金利源栈房码头
但在这一过程中，督抚要有效地管理属下其实并不容易，他们在相当程度上受制于州县官吏。基层官吏最常见的舞弊方式是捏报荒歉，即无论年成丰歉，一概报灾，以便征多解少，侵蚀中饱。由于每岁田赋应征额数受灾歉影响最大，故稽核歉分、确定赋额是田赋管理的关键环节。此事名义上由督抚主政，但因赴各属查勘难有实效，歉分、赋额实际上由各州县的一纸详报决定，捏报灾歉之锢习遂牢不可破。 咸同年间，各省督抚先后从州县手中收夺田赋管理权，重订本省的钱漕收支章程，既核定征价，也确保盈余。但各省的田赋实征额数始终低迷，户部对此几乎无能无力。相对于中央与州县，督抚之财权确有明显的提升。不过，正如何汉威教授所指出的，除去历来强调的各省之离心、脱序之趋势，也需要对中央政府的整合努力及其效果给予足够的重视。 甲午战后，清朝的财政收支平衡被长期打破，中央政府屡屡借助强制摊派的方式，责成各省解交相应的款项（大宗包括甲午战后的三笔外债，庚子赔款，练兵经费等），其规模、强度远超以往。在田赋领域，自1897年以迄清末，中央政府一再提解各省州县的钱漕盈余，作为相应的筹款方式。在中央的财政压迫与银价腾贵双重作用下，州县的田赋盈余被不断侵蚀，不再能提供必需的公务经费。清季财政状况恶化的背景下，中央政府过度地集中财权，终于导致中央与地方（省、州县）在田赋分配中彻底失衡。在这一过程中，省一级显然无力抵挡来自中央的压力，州县财政面临崩溃的境地。这一现象，有助于我们更全面地理解清季中央与省、州县间的财政关系，而不仅仅以“督抚专权”“内轻外重”一概论之。 从这些现象回到清代各级间财政关系的原理，我觉得这一兼有“集中”和“分散”的管理模式，用时人常用的表达，便是“包征包解”。1906年，梁启超说：“包征包解一语，实为现在财政制度一贯之原则也”。在该模式下，财政管理的各重要层级户部——布政使、粮道——州县之间，构成一种定额的摊派——承包关系。 在清代高度中央集权的制度设计下，各地所征田赋应尽征尽解，地方政府大量的必需经费不在考虑之列，甚至田赋的征解经费亦须自筹。那么，手握田赋经征权的州县势必通过附加税解决问题。他们将田赋正项解交司道，也按惯例向上司呈解规礼、摊捐。各省布政使、粮道则按额向户部奏销田赋，并呈缴相应的部费。在这些财政任务之外，只要未滋物议或引发京控、民变，地方政府的额外加征与经费授受是被默许的。州县官可以相对自由地筹款，支配盈余，上级并不了解其收支的详细曲折，通常也不加干预。 问题在于，此种模式下，各级政府间的财权与职能并不做清晰的划分。在支出层面，不存在国家之事、地方之事或州县之事的区别。一旦上级政府遇有经费缺口，便以向下摊派来解决，地方财政的独立性并不被承认。这导致了清末中央与地方间的失衡、上下财政支离破碎之局面。因此，宣统年间的清理财政中，在田赋项下划分“国家税”与“地方税”，以田赋附加税作为地方政府办公之用，成为重要的议题。这是清末未能解决的问题，也长久地影响了二十世纪的历史。 宋元以来就有江南重赋的说法，您认为后来在晚清终结了，终结的原因是什么？ 周健：如您所说，江南的重赋始于宋元，至明初洪武年间达到顶峰，此后历经多次核减。重赋的成因，主要是宋明以来江南官田的扩张，即政府在该区域大规模藉没民田，充作官田，按照租簿之重则征税。洪武年间，官田的税率可达民田的十倍。嘉靖年间“均粮”后，官田名目被取消，重赋便均摊于全部田地、全体粮户之上。 重赋普遍存在于江南各府，其中又以苏州、松江二府最甚。时人常以比较的方式来说明江南、苏松赋额之重。同治年间，苏州绅士冯桂芬称，苏松二府负担“十八省未有之重赋”，比毗邻之常州重三倍，比同省之镇江重四五倍，比他省重一二十倍不等。需要说明的是，所谓的重赋，主要是以漕粮为主体的本色征收。
1892年湖北牙厘总局银锭
王朝国家核减正供额数（而非额外浮收）本属少见，而太平天国战争末期至战后初期（1863-1865）的同治减赋，则是清代规模最大的额赋核减。从政治的角度看，它是太平天国战争善后的标志性事件，时人视为“荡平东南第一德政”；从财政的角度看，百分之二十六点七七的额赋核减以及减赋后的长期短欠，可以认为江南重赋问题就此终结。此后，我们很少再能看到关于江南重赋的议论。 规模如此之大的减赋得以实现，最重要的背景是兵燹之劫。作为太平天国战争的主战场，江南遭受之打击可谓惨重。至1863年初，战争进入尾声，清军克复江南可期，江苏官绅于此时提议减赋，有相当直接的政治考量，他们意在借此与太平天国争夺民心，以便更快击溃对手，同时也有谋划善后、培养元气之考虑。除时局之外，重赋背后的“问题”——江南的漕务也到了穷则必变之时。道光后期，漕务浮费之重、民众负担不均，已经使漕粮的足额征解难以维持。兵燹之余，无论是官员还是绅民，都觉得重赋需有实质性的轻减，而核减额赋在此特殊背景下确有实现之可能。 江苏的减赋于同治二年（1863）五月十一日出奏，官绅依据咸丰年间的实征额数，奏请将漕额由一百六十余万石减为九十余万石。减赋的要求很快获准，但额数则经户部议覆后，减为一百二十余万石。由于战争进程、人事纠葛、观点分歧等一系列因素，直到同治四年（1865）五月，江苏方面才再次出奏，请将地丁钱粮一并核减十分之二，这一请求仍被户部驳回。因此，江苏同治减赋的最终成果是核减米粮五十四万三千一百二十六石，约占原额的百分之二十六点七七。同一时期，浙江也搭江苏的便车，核减米粮二十六万六千七百六十五石，约占原额的百分之二十六点六七。 同治减赋是在官绅合力下展开的。由于冯桂芬留下了诸多的相关文字，先行研究多注重苏州绅士的筹划与推动，强调其对地方利益的维护，这当然是问题的一面。但如果更全面地阅读减赋相关的公牍私函，就会发现此事始于松江府的禀请，其运作始终由李鸿章、曾国藩、刘郇膏等疆吏决策、主导。因此，有必要从重赋之下地方官员的应对这一角度，重新思考减赋的动力。尽管“恤民生”“苏民困”的表述多见于相关文献，也是减赋的动机之一。但在核减额数等关键讨论中，官员是否能够完成赋额，以应付奏销，始终是首要的考虑。1865年，李鸿章得知减赋请益遭驳，第一时间致信刘郇膏：“将来钱粮考成、奏销难办，只有多捏灾欠。”可见，为地方官员减负，才是更实际的考虑，恤官成为减赋的重要动因。 如果追问为何如此规模的减赋得以在十九世纪六十年代实现，我觉得这和清朝财政结构的变动直接相关。咸同以降，厘金、洋税等新式税收在岁入中的比重日渐加增，而田赋的重要性则相对下降。1864年起，江苏的厘金增幅显著，岁入两百至三百万两，成为本省及中央政府的重要财源。既然这一新财源可以满足中央与省级政府日益加增的经费需求，且征收成本远低于田赋，各级政府遂以厘金为重，而对田赋的态度相对消极。否则，我们很难理解这样的事实：十九世纪后四十年，财赋重地江苏的漕粮获得近三成之核减，但减后仍常年短欠四成左右，实征额数持续低迷。可见，从中央到地方各级政府既无动力、也无勇气对田赋制度进行彻底的清厘，以恢复十九世纪中期前的征收水平。清末民国时期的田赋增收，始终是在地籍不清、正额难增的情况下，以不断加征附加税的方式实现的。
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