顶层设计的必要性

一：顶层设计是什么意思

基本概念顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。在中国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广泛使用的名词，对其概念的理解略有不同。主要特征一是顶层决定性，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端；二是整体关联性，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是实际可操作性，设计的基本要求是表述简洁明确，设计成果具备实践可行性，因此顶层设计成果应是可实施、可操作的。建筑学概念顶层设计就是一个总体规划的具体化。如果光有规划，缺乏具体的实现手段，则在总体规划之下很可能又造成各自为政、分兵把口的局面，造成资源难以共享，信息难以互联互通的后果。开发商目的所以，开发商便把第六层和阁楼连成一体，变成两层的复式楼，或是买六楼送阁楼或是打折购买阁楼。这样一来开发商就可以多卖一层房了。例如，要完成某一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。

二：顶层设计的指导意义

“顶层设计”对指导经济发展与改革意义重大。改革开放30年来，中国经济总量占世界经济的份额已从1978年的1.8%提高到2009年的8.5%—8.6%左右，2010年超过日本，成为全球第二大经济体。随着经济规模越来越大，影响中国经济发展的因素也越来越复杂、积累的深层次矛盾问题越来越多，如何避免“头痛医头脚痛医脚”，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破，必须要有“顶层设计”。首先，全方位改革需要“顶层设计”社会建设不仅仅是社会福利体系和社会保障体系，还包括社会管理体制建设、社会组织建设、社会结构建设、社会利益关系协调机制建设等非常丰富的内容。应该说，长期以来我国的社会建设明显滞后于经济建设，而文化体制改革、民主体制改革也出现了短板效应，不利于经济改革的纵深推进，因此，多领域改革必须通过“顶层设计”，齐头并进。“顶层设计”不同于改革开放初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的“系统谋划”。改革开放之初，中国经济建设首先发力，但社会建设相对滞后，成为经济攻坚的瓶颈。其次，强国崛起需要“顶层设计”中国是一个经济大国，但不是一个金融大国。对于中国这样一个工业大国而言，将本币钉住一个越来越不稳定的信用货币而获得长期的经济金融稳定，这不但使本国的货币政策失去应有的独立性，而且也很容易招致外部的压力。中国工业与金融经济发展失衡带来的无可避免的一系列问题，全球“东升西降、南热北冷”的格局注定：中国将在较长时期内面临资产膨胀和人民币过快升值的风险。因此，中国应以解决内外经济失衡为着眼点，在货币政策、汇率制度、“资本池”政策、外汇储备风险管理对策以及积极推进国际货币体系改革、推进人民币国际化等方面，实施“工业立国与金融立国并重”的长期战略，做出整体谋划。最后，政府要当好“总设计师”当然，还有一个更深层次的含义就是，“顶层设计”意味着政府要为未来中国经济的这艘巨轮当好“舵手”，当好“总设计师”。“顶层设计”将对政府和市场做更加准确的定位，政府不能替代市场，市场也不能替代政府，要避免市场失灵和政府失灵，既要打破垄断资源减少市场扭曲和外部性、更要减少政府行为的盲目性，降低改革的风险与成本。

三：电子政务顶层设计有何重要意义

一、社会治理现代化提出的新要求

社会治理现代化带来的政府职能转变以及相应的执政能力提升需求，对电子政务提出了新的要求。在社会治理现代化带来的政府职能转变要求下，电子政务需要实现以下转变：

1、进一步转变电子政务服务重心

应在明晰政府与市场关系基础上，将重心由审批和管理转到提供优质服务上来，并强化顶层设计，找准定位，指明方向。

2、推动电子政务更加高效透明

应进一步细化政府服务类别，提升政务服务的针对性;进一步优化业务流程，减少重复和冗余审批，建设网上办公平台，并建立快速反应机制，提升政务服务效率;推动政务公开透明，建设“阳光政务”。

3、推进电子政务业务信息对接共享

实现部门间、地区间的横向无缝对接，消除数字鸿沟;加强系统设计，逐步推进跨领域信息公开和数据共享;加强政民对接，提供丰富的线上线下互动，使政务广泛接受社会监督。

4、建立完善的电子政务服务保障体系

建立多元化的服务供给机制，探索电子政务与社会化渠道对接，鼓励政府购买社会服务;强化电子政务立法与监督，建立完善的法律法规体系。

二、社会治理现代化带来的新挑战

社会治理现代化也对电子政务发展带来了一些新的挑战，主要表现在：

1、信息整合、共享和业务协同的需求更加迫切

新时期，政务服务的信息协作机制以及面临的主要问题都发生了改变，政府为更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，提升应对突发事件的能力，对各个领域信息整合和业务协同的需求也越来越迫切。比如在经济调节领域，部门之间数据打架现象时有发生，统计数据与经济实际运行状况不符受到社会质疑，政府公信力受到伤害。社会治理现代化对政务信息整合、共享和业务协同提出了较高的要求，要将分散于各个不同信息系统中的数据、信息整合汇集，有效地挖掘分析甚至实现图形化、可视化展现，并实现跨部门的信息共享和业务协同，对电子政务工作是较大的挑战。

2、政府数据公开、开放的迫切需求与信息安全风险并存

社会治理现代化要求政府能够提供公开、透明、全面的政府相关工作信息，做好政府数据公开、开放工作。同时，信息技术尤其是大数据技术的发展、社会信息需求日益高涨，也同样要求政府开放更多有增值潜力的信息和数据，以大数据战略来管理和服务社会，更好地推动政府管理创新和社会自治。然而，随着信息技术的快速发展，我国政府信息安全也面临着较大的风险。我国信息领域核心技术设备发展体系尚不完备，很多核心技术难以实现自主可控，给电子政务的信息公开、业务系统、数据共享平台带来较大威胁。另外，大数据、自媒体等的发展将信息资源和新技术应用的管理提升到一个新的高度，如果不加以严格的规范，极易造成信息的滥用。在此背景下，政府数据如何公开、数据开放的范围如何界定，政府数据公开与信息安全的关系如何处理，都是摆在电子政务工作面前的重大课题。

3、面向市场的多元化政务服务提供机制亟需建立

在社会治理现代化的扁平化治理结构体系下，传统的政府单方服务供给模式难以达到社会治理现代化的质量和效率要求，必须引入多元化服务供给主体。那么，作为政府主导的电子政务工作如何与市场机制对接，实现政务服务的多元供给，为社会提供多样化的政务服务，满足决策和绩效评估的多元参与需求，是新时期电子政务工作需要面对的重要问题。如百度、腾讯等企业的大数据平台可以提供交通、流动人口管理等针对性较强的政务服务支撑，但如何有效购买并充分利用这些社会化服务，需要国家进行系统性的设计。

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四：电子政务顶层设计有何重要意义

社会综合治理是党领导的社会主义建设的必然要求，我国的社会治理由过去的“综合治理”转为“平安建设”是一个重大的进步和创新。虽然平安建设不是郑州最早提出的,但郑州经验为平安城市建设的科学内涵提出了自己的看法,即“9+X”模式,并且建立了一套行之有效的制度。

我们需要在四个全面战略格局背景下来看郑州市实现社会治理模式转变的经验,金鹏信息专家认为其如下七条经验值得肯定:

一、深化平安建设,安全幸福为本

从全国的情况看,一般的平安建设推行已久,而郑州推行的是深化平安建设,它的出发点和归宿点在于安全为本、幸福为本、民心为本。

二、整合社会资源,全民共建共享

这一点,前面发言专家谈的较多,我就不展开了,只要看看郑州各类社会组织、各类志愿者参与社会治理工作的大格局和正能量,就可知概况。

三、抓住疑难重点,建设善治区域

比如“9+X”的重点行动经验。我们去开发区,他们提供的经验就是规定动作9,后面用其他颜色标志出自选动作3,就是9+3,也即根据不同时空条件来确定各基层、领域的疑难重点,更有效地建设善治区域。此经验符合郑州的实际且有成效,值得点赞和推广。

四、深入宣传发动,加强督导考核

此点是以往人们坚持群众路线、落实责任机制的通行经验,用到深入平安建设也收到了很好的效果,这也是值得点赞和推广的。

五、保障队伍建设,优化执法环境

郑州的做法表明,必须按照党的十八届四中全会要求抓好法治队伍建设,才能在高层决策、顶层设计和基本方针确定之后,由上往下直到基层都能扎实推进;同时,须要不断改善执法环境,否则,执法工作、社会治理没有良好环境,得不到社会各方理解和支持,那就不能持久;　　其次,从建设法治中国的愿景来看,郑州的做法回应、契合了现代法治的新趋势、新理论。

六、郑州网格化管理经验，民主参与共治理论

党的十八大以来特别强调治理,这不是简单地要求加强管制的含义,而是指公众参与、政民合作、共同治理。郑州的做法充分体现了这一点,顺应了现代法治的新趋势,既与世界接轨,也是中国特色,其实质是增强民主性、走向民主化。

七、运用精细法治建设理论

改革开放后我国开始注重法治建设,但与经济建设一样,过去是粗放发展,无论立法、执法还是司法,都存在粗糙、欠科学、操作性不强等问题。到现在,我国法治建设开始进入精细化、民主化、科学化发展阶段,如果我们对此未有深刻认识、未予足够重视,仍搞粗放式的法制建设,就会产生许多弊端和矛盾。在社会治理领域,也须要有精细化的法治建设理论作指导,郑州正是按此方向探索前行,其创新精神可嘉。

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五：为什么说一带一路建设体现了顶层设计

“一带一路”建设是在新的国际国内形势下，把握我国重要战略机遇期，推动对外开放的新举措，也是基于新安全观的周边外交大战略，表明新一届党中央在处理新型国际关系中的统筹兼顾与创新发展理念。目前各界对其战略意义认识仍然不足，需要统一思想，提高认识，让全世界特别是“一带一路”沿线国家人民和企业更多的了解，使“一带一路”建设能够稳步推进，形成全方位对外开放新格局。

提升中国影响力的战略举措。“丝绸之路”是中国最早实行对外开放的标志，开启了中国与西方文明的交流通道，彰显了中华民族的开放精神，具有深刻的历史文化底蕴，以此作为我国推动与亚欧区域合作的“倡议”，既可以向国际社会宣示中国 “和谐包容、互利共赢、合作诚信”的开放理念，也能够淡化谋求区域合作主导权的意图，降低“中国威胁论”的负面效应，依照古丝绸之路的方向，“名正言顺”拓展我国与中亚、南亚及中东欧的合作，逐步提升我国在区域经济合作中的影响力。

新一轮对外开放的战略部署。当前，我国的对内改革和对外开放都面临着新的突破，而欧美等国却加强了对中国崛起的限制，美国推动的TPP和TTIP谈判，以高端开放为契机，企图掌控和影响下一轮国际贸易规则主导权，已对我国构成新的挑战和威胁。“一带一路”建设是突破这一压力的重大战略设计，通过拓展与亚欧市场的合作，推动市场多元化战略，降低对欧美日市场的依赖，不仅为我国新一轮对外开放赋予了新的内容，也为沿海、内陆、沿边新一轮对外开放指明了方向和着力点。

中国经济升级的战略引擎。我国中西部地区改革开放由于起步较晚，仍处于发展的初级阶段，而中国经济的全面振兴及中国梦的实现离不开中西部整体发展水平和竞争力的提升，“一带一路”建设，将形成中西部地区与中亚、东欧、西亚的新商贸通道和经贸合作网络，带动内陆沿边扩大向西开放，既有助于拓展中国经济发展的腹地，也可以激活内陆和沿边地区的经济发展活力，推进中西部的开放型经济发展进程，形成中国经济的新增长极。

六：电子政务顶层设计有何重要意义

在新型智慧城市规划中这种思维不可行，因为新型智慧城市过于复杂，决策层难以提出明确合理的目标要求，需要顶层设计者来帮助决策层完成新型智慧城市的目标设计。即新型智慧城市的顶层设计首先应当是在决策层上的顶层设计，只有在目标层次上的顶层设计完成后才能进入执行层次的顶层设计，进而才能确保新型智慧城市建设的顺利进行。

1. 城市发展与人类社会的组织化

城市发展的主要原因是更高的资源利用效率。亚当·斯密认为分工合作是生产力提升的主要原因，也就是说社会的效率来自于有效的组织，城市繁荣的原因是形成了更有效率的组织模式。

以组织化的视角认识新型智慧城市，信息技术是形成社会组织的粘合剂，信息技术效率的大提升必将为组织的优化带来更多的机会，因此所谓新型智慧城市则是能够利用现代信息技术优化城市组织模式的城市。

城市组织的优化不仅仅在城市的内部，还包括与地区经济、全国及全球经济连接模式的优化，经济全球化的趋势反映的正是全球的组织化。

2. 新型智慧城市发展的大格局定位

关起门来自我发展的城市是无法智慧的，城市的效率不仅来自内部组织的优化，更来自地球、全国、全球的社会经济的分工合作的优化，城市是大范围全球组织的一个节点，在大格局中的准确定位是新型智慧城市发展战略的核心内容。

世界也在重组，城市若在社会经济大格局中找不到自己的位置就意味着被边缘化，意味着失去发展的机会，战略层顶层设计的重要任务是决定城市未来的大格局定位，选择好城市在大格局中的恰当定位是城市规划的大智慧。

3. 产业发展目标不能一厢情愿

要从全球组织化的视角看待新型智慧城市的战略规划，尤其是产业的发展目标并不能一厢情愿，因为产业是相互关联的，产业规划必须考虑到与其它城市的竞争与合作关系，产业的组织化有自己的规律，顺其规律发展才能兴旺，优势互补地竞合发展比盲目发展更有效率。

国内很多新型智慧城市规划缺少全球组织化的视角，一厢情愿地想着自己的产业发展目标(如智慧产业)，不研究周边城市、其它地区的产业竞争态势，致使城市战略目标严重同构化，丧失可行性，新型智慧城市的顶层设计必须要消除这种不切实际的产业目标。

4. 从实际出发的特色小镇更有竞争力

在未来全球组织化的大格局中，发展目标的同构化是最容易被边缘化的，没有特色的城市最容易被替代，都发展同样的产业、同样的文化城市自身的价值必然会降低，在全国、全球交通、通信充分繁荣的时代，唯有特色化能够提升城市的价值，尤其是中小规模的城市，浙江省很多地区建设特色小镇就是非常智慧的做法，特色化是城市的生存之路、繁荣之路，也是智慧之路。

虽然很多人知道特色化城市智慧的重要组成部分，但是很多城市还是不敢选择特色化之路，因为特色化有风险，领导者要承担更多的责任，而同构化的模式(最缺乏智慧创新的模式)最容易获得通过，对中小城市而言，能够选择恰当的特色化方向是对城市领导能力的重要考验。

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七：“顶层设计”政治制度改革有什么意义

改革本来就需要顶层的支持才会在基层进行调研，这是集中精英思想的最好方式。

八：国家部署加快建设社会信用体系，完成顶层设计有何必要性

是发展社会主义市场经济的需要 建立社会信用体系是发展社会主义市场经济 社会信用体系基本框架与运行机制 的需要 （1）信用是市场经济运行的前提和基础 在市场经济条件下，日益扩展和复杂化的市场关系逐步构建起彼此相联、互相制约的信用关系

九：如何做好顶层设计

顶层设计就是按照“以终为始”的原则，通过系统的分析把经营管理目标设定好，把用户心目中理想的完整产品描述清楚，把实现目标的关键要素和主要挑战罗列出来，从而根据目标去配置资源，倒排时间表，形成一个通俗易懂的剧本，然后让各个职能的管理者按照“剧本”上的分工扮演好自己的角色。顶层设计有六个关键要素:

前瞻性预判。顶层设计首先要做的就是把未来5年企业面临的外部环境和各种挑战用通俗易懂的语言描述清楚，形成一套标准化的文本，并告诉企业上下每一位员工，让大家明白企业面临什么样的机会与挑战，如何做才能把握住机会，唯有这样才能始终领先对手半步。我认为这是企业高层领导者最最核心的工作，即面对未知的世界，面对不确定的未来，能够高瞻远瞩，从“后知后觉”到“先知先觉”。

从后往前看。有了前瞻性的预判，顶层设计接下来要做的就是把终极目标描述清楚，形成一幅令人向往的画面，让大家看清未来。所以一个好的领导者必定是一个好的导演，可以给部下“说戏”，可以把自己心目中的那幅画面传递给员工，让大家明明白白地去做事，通过循循善诱引导大家发挥出自己的水平。

系统化思考。有了清晰的终极目标，接下来就是系统地思考要实现终极目标，哪些要素是充分条件，哪些要素是必要条件。可以说，系统性思考就是努力寻找“根本解”，从源头上做文章，绝不能头痛医头，脚痛医脚。大家在日常工作中看到的问题往往是表面的现象，如果根据表面现象去采取对策，往往事倍功半，治标不治本，很容易反复。

方法论支撑。唯有把系统性的思考上升到理论的高度，企业才可以重复成功的模式和做法，才能够基业长青。所以优秀的企业一定

要有方法论做支撑，包括企业战略规划、产品创新体系、产品研发体系、商业模式设计等等。注重方法论、注重过程控制是西方企业的特点，因为他们相信只要过程正确，结果就一定正确；如果结果不正确，一定是过程中某个环节出了问题。有了方法论就可以提高组织智商，减少重复劳动。

数据化分析。仅有方法论是不够的，企业要想成为行业中的佼佼者，就必须形成一套科学的决策机制和运营管控体系，学会用量化

的语言去沟通、分析和决策。要知道精细化管理是建立在信息化基础之上的，而信息化系统包括很多分支，比如决策支持系统、运营管控系统、人力资源系统、知识管理系统等等。

十：为什么把摸着石头过河和加强顶层设计相结合

一、“摸着石头过河”和“顶层设计”的基本内涵

摸着石头过河，是边干边总结，通过试错摸索规律、寻找路径的改革方法，这一方法是改革开放初期的必然选择。当时，我国的改革开放刚起步，既没有现成经验借鉴，对改革的认识也不够清晰，在这种情况下，改革只能大胆闯、大胆试，一点点摸索，出现问题及时应对，发现问题马上纠正，在实践中逐步明晰改革的方向和路径。应当说，摸着石头过河是改革开放初期的理性选择，符合当时的时代背景。

顶层设计最初是一个系统工程学概念，要求用全局观对系统各层次、各要素构成进行统筹协调，在最高层次上寻找解决问题的办法，以求在实践中避免混乱无序。二战后，顶层设计被应用于军事和社会管理领域，后来逐步引入政府战略制定和决策过程。党的十八届三中全会把顶层设计与摸着石头过河相提并论，共同作为提高改革决策科学性的保障措施，要求加强顶层设计和摸着石头过河相结合，这进一步丰富、完善了我们改革的方法论。

二、坚持顶层设计与摸着石头过河相结合是深化改革的必然选择

由于摸着石头过河缺乏前瞻性和系统性，随着改革的深化，必须加强顶层设计，坚持顶层设计与摸着石头过河相结合。

一是维护改革发展稳定大局的需要。改革发展稳定是我国社会主义现代化建设的三个重要支点。改革是经济社会发展的动力，发展是解决经济社会问题的关键，稳定是改革发展的前提。30多年以来，我们之所以能够取得举世瞩目的成绩，很重要的是我们注重处理好改革发展与稳定的关系。我国是一个13亿人口的大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，否则损失将是无可挽回、无法弥补的。因此，改革既要注重顶层设计，尽可能少走弯路；又要摸着石头过河，对于看不清楚、拿不准的改革，要先行探索，积累经验，然后再在面上推开。只有这样，才能保证改革的平稳进行，维护改革发展稳定的大局。

二是深化改革的复杂性艰巨性决定的。在改革开放初期，我们进行的改革大多数属于增益型改革，参与改革者几乎都是受益者，而且参与改革者的利益增进并不损害其他群体的利益，因此容易得到参与改革者的认同，达成社会共识。随着改革进入攻坚期、深水区，改革涉及的利益越来越复杂，面临的阻力越来越大。各种深层次的矛盾纷纷显现，各种经济、社会、政治问题相互交织，使得任何一项改革都可能牵涉其他改革，任何一项改革都很难通过制定一两条政策来解决，单纯摸着石头过河已经不能适应改革形势发展的需要，必须加强顶层设计，进行全面、系统、科学的规划。

三是提高改革决策科学性的需要。顶层设计与摸着石头过河各有优势。顶层设计是一种目标思维，有利于从总体把握改革方向，防止出现全局性错误；能够有效衔接各项改革措施，克服改革的片面性；能够降低改革的成本，避免在实施过程中相互扯皮、拖延不决。摸着石头过河针对的是一种问题思维，有利于避免改革的盲目性，防止因情况不明、举措不当引起社会动荡，是推进改革健康有序发展的一种重要改革方法。顶层设计与摸着石头过河在根本上是一致的，顶层设计科学合理，能够为具体领域的改革指明方向和路径，减少“摸石头”的成本；摸着石头过河摸得好，有利于顶层设计的进一步完善，能够加快顶层设计目标的实现。全面深化改革，既要注重顶层设计，也要注重摸着石头过河，这样才能提高改革决策的科学性。

三、坚持顶层设计与摸着石头过河相结合的实践要求

无论是顶层设计，还是摸着石头过河，都必须着眼改革系统实际，牢固树立“三种思维”，妥善处理“三种关系”。

一要树立系统思维，妥善处理全局与局部的关系。在各种利益关系复杂化、利益诉求多元化的情况下，许多改革措施不可避免地会触动某些......余下全文>>